Por Jorge Roldos, Marika Santoro y Antonio C. David

(Versión en English)

Las necesidades de infraestructura son enormes en gran parte de América Latina, y Paraguay no es una excepción. El país enfrenta un “déficit de infraestructura” sustancial en comparación con los socios de la región, a pesar de haber redoblado los esfuerzos de inversión pública. Afortunadamente, dispone de un margen de maniobra fiscal para incrementar el gasto en infraestructura. El reto radica en convencer a un público renuente de que el país puede endeudarse sin riesgos e invertir de manera eficiente para lograr un futuro económico mejor.

Falta de inversión en infraestructura

Este mes, altas autoridades, funcionarios de organizaciones internacionales y expertos locales se reunieron en Asunción para dialogar sobre la inversión pública y su financiamiento en Paraguay. El sector público ha invertido poco en comparación con otros a lo largo de los años, a pesar de encontrarse entre los países menos desarrollados de la región y de tener finanzas públicas muy sólidas, con niveles relativamente bajos de deuda pública. Aun en una región que no se destaca por un elevado gasto en infraestructura, a Paraguay le ha costado mantenerse a la altura de sus necesidades de infraestructura, tanto en términos de cantidad como de calidad. De acuerdo con los datos que mantiene el FMI sobre capital de inversión, el stock de capital público de Paraguay, por ejemplo, representaba 44% del PIB en 2015, frente a un promedio de 79% en los mercados emergentes y 84% en América Latina (véase el gráfico 1).

Otros indicadores también sugieren que las necesidades de infraestructura siguen siendo sustanciales. Por ejemplo, falta acceso a la infraestructura en una serie de dimensiones (véase el gráfico 2), especialmente el transporte, la educación pública y la salud. Una excepción destacada es la producción de electricidad, dada la gran capacidad nacional de generación de energía hidroeléctrica, pero la distribución de electricidad dentro del país aún es deficiente. La calidad de la infraestructura también sufre en comparación con otros mercados emergentes.

Estas lagunas en la infraestructura son importantes porque pueden tener ramificaciones importantes para el crecimiento. La infraestructura nueva puede incrementar la productividad —de la tierra, el trabajo y otro capital físico— para poder estimular nuevas inversiones y otros factores de producción. Por ejemplo, cuando mejora la calidad del transporte, aumentan las probabilidades de que los trabajadores se unan a la fuerza laboral y se pueden fundar empresas nuevas porque se acondicionan las carreteras. Los estudios muestran que un aumento de la inversión pública equivalente a 1% del PIB puede incrementar el producto hasta ½% o más al cabo de cuatro años. En otras palabras, el rendimiento sería de 15% por año. Cuanto más eficiente es la inversión pública, mayor es el beneficio en términos de crecimiento.

¿Endeudarse para invertir?

Dada la elevada rentabilidad socioeconómica de la inversión en infraestructura y el grado de desarrollo de Paraguay (su ingreso per cápita correspondía a 48% del promedio de América del Sur en 2015), lo más probable es que para poder estimular con fuerza la inversión pública haya que financiarla aumentando la deuda pública. Las asociaciones público-privadas pueden ser una opción, al menos para algunos tipos de proyecto, pero Paraguay no tiene tanta experiencia en ese campo. Fundamentalmente, la inquietud pública en torno a un aumento de la deuda pública y al destino que se les dé a esos fondos puede ser un freno.

Al endeudarse más, un país es más vulnerable a los shocks, que pueden causar problemas fiscales o financieros si no están bien controlados. En ese contexto, es importante evaluar el nivel adecuado de la deuda pública de Paraguay. Según análisis recientes —y tal como lo señala un informe de asistencia técnica inédito del FMI a cargo de Luc Eyraud, Felipe Bardella y Antonio C. David—, el nivel “libre de riesgo” de la deuda de Paraguay podría ubicarse entre 30% y 45 % del PIB; es decir, sustancialmente por encima del actual nivel de deuda de menos de 25% del PIB. En algunos casos es aconsejable que un gobierno se endeude más para invertir porque así depende menos del financiamiento a través de impuestos corrientes (distorsionantes), comparte los costos con las generaciones futuras que probablemente se beneficien de las inversiones críticas, y puede aprovechar los niveles actualmente bajos de las tasas de interés, gracias a los cuales los proyectos ofrecen un rendimiento que bien podría superar los costos de servicio de la deuda. Paraguay ha logrado obtener fondos en los mercados internacionales de deuda soberana; la última colocación fue con un vencimiento a 10 años y una tasa de interés de 5%.

Dinero bien aprovechado

Un reto afín es el de la eficiencia de la inversión. En Paraguay, el bajo nivel de capital público refleja no solo años de inversión deficiente, sino también las ineficiencias de la inversión en infraestructura. Por lo tanto, Paraguay está muy por debajo de la frontera (es decir, de los países con mejor desempeño; véase el gráfico 3). Esto significa que podría estar obteniendo un volumen de infraestructura sustancialmente mayor por cada dólar que invierte. ¿Cómo lograrlo? De acuerdo con un estudio reciente, en Paraguay existe un margen considerable para mejorar la eficiencia dadas la capacidad limitada de selección y evaluación de proyectos, la ausencia de procesos plurianuales de presupuestación y la insuficiente regulación de las empresas de infraestructura, todos estos importantes cuellos de botella en la gestión de una inversión pública eficiente. Ya se han puesto en marcha iniciativas para afianzar las instituciones, los marcos y los procesos de base (por ejemplo, mediante el Sistema Nacional de Inversión Pública), pero queda mucho más por hacer para persuadir a un público preocupado de que endeudarse sin riesgo e invertir con prudencia promueve los intereses nacionales.