Reingeniería del sistema de inversión pública

Hay serios problemas con relación a las diferentes etapas del proceso de inversión pública en el Perú. No sólo se trata de su reducido nivel en circunstancias en que las brechas de infraestructura, de servicios públicos y sociales permanecen altas. También es inconcebible que esta se reduzca cuando más se necesita. En 1982 fue equivalente a 10% del PBI y entre 2013 y 2015 sólo fue de 5.8%, 5.6% y 5% del PBI respectivamente.  Se requiere aumentarla y mejorar su calidad. El sistema hace agua por muchas partes: formulación, evaluación ex ante, ejecución y evaluación ex post. La lista de problemas es larga:

- Carencia de planeamiento estratégico. Falta de rumbo y sin prioridades. Listado infinito de proyectos, no articulados.

- Predominancia de criterios de evaluación financiera sobre los económicos y sociales que genera proyectos de reducido alcance y vida útil.

- Abandono de la capacidad de gestión del Estado (30 años).

- Serios problemas de ejecución de la inversión en los tres niveles de gobierno.

- Elevada complejización de la normatividad para la ejecución de la inversión pública.

- Reducción del multiplicador del gasto por mayor propensión a importar. Menores interrelaciones sectoriales de la inversión pública.

- Abandono de la inversión del gobierno en empresas y servicios públicos cediendo todo el espacio al sector privado.

- Cero evaluaciones ex post que permitan extraer enseñanzas hacia adelante.

- Transparencia entre mínima e inexistente. (….)

Estamos proponiendo cuatro rubros de acción: 1. Reformas institucionales; 2) mejora del SNIP; 3) establecer nuevas prioridades de inversión pública; y 4) una  nueva relación con el sector privado.

Reformas institucionales:

- Conducción central en el Ministerio de Planeamiento Estratégico y Economía. El MEF actual ha demostrado su incapacidad en el tema.

- Fortalecimiento e integración de Gerencias de Planeamiento estratégico en gobiernos regionales y locales. No como entidades semiautónomas replicando la fallida ubicación institucional del CEPLAN.

- Incorporar los temas y pincipales proyectos de inversión pública y privada en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y en los planes de los gobiernos regionales y locales. Ahora no se incluyen en los Planes Regionales de Desarrollo Concertado (PRDC). Asimismo, simplificar los requerimientos de planeamiento formal en estos niveles de gobierno. Por ejemplo, ahora se exigen muchos documentos independientes que no se realizan o sólo se hacen con criterios burocráticos: PDRC, plan de competitividad, plan de inversiones y exportaciones regionales, planes sectoriales, entre otros.

- Simplificación del marco regulatorio para la ejecución de la inversión pública igualando con marco normativo de APP, IPC y OxI.

- Proporcionar escenarios de brechas de inversión para los diferentes sectores productivos.

Mejoras del sistema SNIP:

- Ampliar criterios de evaluación económica y social de proyectos. Profundizar especialmente en las externalidades positivas (y también negativas) de los diferentes tipos y modalidades de proyectos de inversión. Ahora las primeras son muy acotadas afectando negativamente la capacidad y vida útil de los proyectos (de corto alcance).

- Establecer una base de datos actualizada permanentemente de componentes y parámetros técnicos, de costos y económicos, que sirva para la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública.

- Aperturar, reoordenar y actualizar continuamente el Banco de Proyectos como fuente de información para los diferentes niveles de gobierno.

- Realizar evaluaciones ex post de grupos de proyectos luego de ejecución y a los 5 y 10 años de vida útil, para extraer enseñanzas.

- Crear unidades del SNIP macro regionales y luego regionales para fortalecer actividades y crear «cultura de proyectos» a nivel descentralizado (gobiernos regionales y locales).

- Intensificar actividades de capacitación en los gobiernos regionales y locales.

- Incorporar, con prioridad, al personal de proyectos de inversión pública a nivel nacional, regional y local al programa «Servir».

- Actualizar directivas del SNIP. Modernizar referencia al Acuerdo Nacional 2005 y al PEDN 2011.

- Transparencia total.

Nuevas prioridades de la inversión pública:

- Establecer prioridades nacionales, regionales y locales, flexibles en el tiempo: generación de divisas, mejora de ingresos en zonas deprimidas, reducción de desigualdades extremas, ocupación y empleo de calidad, reducción de costos, entre otros.

- Integrar esfuerzos, difundir y potenciar proyectos productivos exitosos a nivel local: eco-negocios, turismo ecológico y comunitario, biotecnología, industrias creativas, comercio justo, asociatividad, economía familiar campesina, acuicultura, gastronomía, actividad forestal ambientalmente sostenible, entre otros.

- Balancear la cartera de grandes proyectos con otros de menor dimensión pero de alto impacto como mejoras en las carreteras regionales (red vial departamental), caminos vecinales que son articuladores para 7.5 millones de personas que viven en centros poblados rurales de menos de 2,000 habitantes, sistemas BRTs (metropolitanos) en ciudades intermedias, mejora de riego y pequeñas centrales hidroeléctricas (Gustavo Guerra García).

- Establecer proyectos regionales articuladores.

Nueva relación con el sector privado:

- La inversión privada en coordinación con la inversión pública son esenciales para el crecimiento económico: expansión de la capacidad productiva y la demanda.

-  Hay que promover e implantar las Asociaciones Público Privadas (APP) que sean necesarias con criterios técnicos, no ideológicos, con protocolo claro (aplicar obligatoriamente el comparador público privado) y con transparencia absoluta antes, durante y después de ejecutarlas. Realizarlas con descuido, como ahora, genera infinitas adendas, mayores costos fiscales y endeudamiento público en cofinanciadas, problemas distributivos, menor eficacia, entre otros. Les presentaremos una nota proximamente sobre el tema.

- Se debe realizar una reingeniería profunda de Proinversión de forma tal que se contribuya efectivamente a la mejora del bienestar de la población, especialmente de los estratos de menores ingresos.

- Obras por impuestos (OxI) como un mecanismo de emergencia, transitorio, mientras no se tenga capacidad de ejecución de la inversión pública. Los proyectos son principalmente decididos por el sector privado, a pesar de que nuevas normas señalan que deben ser priorizados por el gobierno. Se pueden generar sobrecostos al igual que proyectos de inversión pública. No se aseguran menores montos de inversión. Círculo vicioso que retroalimenta incapacidad de ejecutar proyectos de inversión pública. Existen facilidades para esta modalidad en perjuicio de la inversión pública. Poca transparencia en las diferentes etapas de los proyectos de OxI. Hace creer que es aporte voluntario mientras que es obligación de empresas pagar impuestos. No elimina ni minimiza problemas de corrupción. Afecta disponibilidad de recursos para el siguiente gobierno.

- Intensificar acciones de supervisión en la ejecución física, contractual y económica de los grandes proyectos de inversión. Hay serios peligros de sobrevaloración.

Nota: Los elementos centrales de esta nota se presentaron a nombre del Frente Amplio en un Foro sobre Inversión Pública organizado por el diario La República el 3/3/2016.

21/3/2016

COMENTARIOS

  • 1
  • 22.03.2016
  • 09:17:13 hs
JULIO SAUL YABAR PACHECO

La Reingeniería, que sugiere Germán debe realizarse en la “normatividad” y en el MEF, donde están formados para “impedir el gasto público”, colocar todos los palos necesarios para que la rueda no camine, es en el MEF y la Normatividad la que es necesaria modificar y SIMPLIFICAR.

Para que un proyecto de Inversión Pública empiece e ejecutar obra, tiene que pasar de 8 a 12 años, ese tiempo es una barbaridad, y es porque el MEF, está organizado para impedir la Inversión Pública, fueron las normas diseñadas para los tiempos de crisis y no para la bonanza y esas normas no fueron modificadas a la fecha y se dio rienda suelta a las Iniciativas Privadas Cofinanciadas, esperemos que las prioridades sectoriales por regiones sea publicado por el MEF, para que no se pierda tiempo y dinero innecesariamente. Esperemos en el próximo gobierno mejore la Inversión Pública y Privada para mejorar los servicios en favor de los ciudadanos y el desarrollo del País.

    • 2
    • 22.03.2016
    • 09:39:32 hs
    Germán Alarco

    Estimado Julio Saul: Muchas gracias por el comentario. Coincidimos en el diagnóstico, aunque creo que le exageras un poco. Nuestras propuestas van en la línea de las tuyas. Saludos cordiales, G.A.

  • 3
  • 22.03.2016
  • 10:12:57 hs
nicolas ibanez

Estimado German:
La mirada de los proyectos de inversión pública está centrada en la infraestructura, hay muy pocos proyectos de desarrollo de capacidades, cuando el país requiere de criterios más amplios, por ejemplo, el tema ambiental apenas aparece como externalidad a los proyectos de inversión, cuando intervenciones como los represamientos en bosques amazonicos es aprobada sin medir el impacto que esto tendra sobre la vida de las personas, el cambio climatico, la perdida de diversidad, entre otros problemas complejos.
La fase más complicada es la de evaluación, muchas veces los evaluadores no realizan su trabajo o lo hacen bajo presión de alguna autoridad interesada en que determinado proyecto sea declarado viable.
La mayoría de proyectos de infraestructura vial son copias de unos y otros hechos, muchos formuladores copian archivos completos de proyectos en zona de desierto y los aplican en la amazonia. Hay mucha filtracion del sistema.Se deben incorporar elementos que aseguren la calidad de los proyectos, por ejemplo detectadores de copias de proyectos, como se hace con los trabajos publicados en las universidades.
Han habido algunos avances en los instrumentos de apoyo, como guias de evaluacion de proyectos de saneamiento, de construccion de infraestructura vial, entre otros, pero estan centrados en elementos de oferta y demanda y criterios puramente de rentabilidad.
En este sentido completamente de acuerdo en ir quitando el excesivo poder del MEF y el enfoque de “costo de produccion” y rentabilidad en la inversión del estado.
Otro tema que debe aparecer en la reforma es que a más inversión habrán mas gasto corriente, para asegurar la operación de las infraestructuras o servicios generados por la inversión. Actualmente existe un discurso de los pseudo técnocratas del MEF satanizando el “gasto corriente” como si fuera algo malo, sólo dirigido al pago de personal o gastos no útiles. El gasto corriente debe recuperar su lugar como asegurador del funcionamiento del estado y asegurar los derechos de la población peruana.

  • 4
  • 22.03.2016
  • 11:14:33 hs
alberto valcarcel

He operado en inversion publica un tiempo y ahora en el sector privado, y puedo opinar que es conveniente analizar la alternativa turn key o llave en mano, en otros paises se utiliza y con buenos resultados, reduciendo tiempo entre preinversion, inversion y post evaluacion,

    • 5
    • 22.03.2016
    • 01:15:12 hs
    Germán Alarco

    Estimado Alberto: muchas gracias por el comentario. Efectivamente hay que simplificar los procesos sin desnaturalizar. Acepto la propuesta para algunos proyectos específicos y muy acotados pero con los candados necesarios y expeditos. En muchos casos es importante abrir las cajas negras para aprovechar mejor los subcomponentes. Hay que generar más transparencia en todos los procesos. Saludos cordiales, G.A.

  • 6
  • 22.03.2016
  • 01:10:56 hs
Germán Alarco

Estimado Nicolás: muchas gracias por el comentario. Totalmente de acuerdo a tus propuestas. Éfectivamente es fundamental la etapa de evaluación de proyectos, donde deben relievarse las externalidades positivas de los proyectos, más allá de las evaluaciones financieras. Efectivamente el gasto corriente puede elevarse racionalmente pero a una mucho menor proporción que la inversión pública. Saludos cordiales, G.A.

  • 7
  • 22.03.2016
  • 02:56:52 hs
marco vera

Estimado Amigo, es interesante tu evaluación gracias por tus alcances. Tengo ya mas de 10 años trabajando en proyectos y soy testigo que las demoras en los estudios tienen un papel decisivo en el cumplimiento de las metas y calidad de los proyectos por eso, te agradecería mucho si tuvieras información relacionada al tema de calidad y honorarios en la elaboración de estudios en el Perú y como se podría sacar adelante este tema a nivel de país. Y que opinas de la incursión de empresas o profesionales extranjeros en la consultoria nacional, hay muchos problemas por deficientes estudios de estos.
sls

    • 8
    • 22.03.2016
    • 03:59:08 hs
    Germán Alarco

    Estimado Marco: muchas gracias por los comentarios. Coincido con el diagnóstico. Yo no estoy en desacuerdo con la participación de consultores extranjeros (personas jurídicas) en proyectos especializados y de gran tamaño, pero un tema clave es que exista la reciprocidad en los países de esas países. Sobre las personas naturales extranjeras hay barreras naturales asociados a validación de títulos, cedula de colegio profesional, etc. No debemos temerle a la competencia pero evitando precios predatorios. Saludos cordiales, G.A.

  • 9
  • 23.03.2016
  • 08:11:11 hs
Segundo Carbonel Ticona

Estimado Germán, muchas gracias por la evaluación realizada. Esta, nos permite conocer el problema de los PIP en nuestro Perú, situación que en otros países (Colombia) ya han resuelto al permitir la participación de la ciudadanía, que presenta proyectos directamente al ente evaluador, bajo ciertos requisitos bien establecidos. Y es cierto lo de la necesidad de capacitaron, porque en la mayoría de municipalidades en el Perú cometen muchos errores en la elaboración de los PIP, a causa de ser elaborados unipersonalmente o por personas con poca experiencia y sin un asesoramiento o apoyo multidisciplinario, tal vez por el apuro, pero es por donde empieza las fallas al momento de elaborar el expediente definitivo que muchas veces repiten dichas fallas y la consecuente falla en la obra. Saludos.

    • 10
    • 23.03.2016
    • 10:15:35 hs
    Germán Alarco

    Estimado Segundo: muchas gracias por los comentarios. Estoy de acuerdo contigo. Saludos cordiales, G.A.

  • 11
  • 23.03.2016
  • 08:45:59 hs
Dante

Estimado Marco, muy cierto tus comentarios, con respecto a los problemas especialmente en el punto… Cero evaluaciones ex post que permitan extraer enseñanzas hacia adelante, a mi entender este no se realiza principalmente por que los funcionarios al hacer la retro alimentación no evidencias los problemas reales que afectaron la buena ejecución, por el hecho que estos mismos informes la Contraloria toma para sancionarlos, por lo que no se crea las lecciones aprendidas y luego se siguen cometiendo los mismo errores en los proyectos futuros; para corregir creo que se debería de unificar los objetivos estratégicos y indicadores de la contraloria y los entidades que gestionan los PIP

  • 12
  • 23.03.2016
  • 09:51:46 hs
Alberto

Estimado Germán, tengo experiencia en inversión publica en mi opinión para la mejora del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, se necesita la planificación estratégica, mediante cual se prioriza las inversiones.
La carencia de la planificación hace que las inversiones sean dispersas y desarticuladas, sin posibilidad de calcular los resultados o cambios esperados en las zonas de inversión.
Para ello CEPLAN debería ser un Ministerio ó un Viceministerio en Economía y Finanzas. “Quien no planifica no tendría presupuesto”.
En Gobiernos Regionales y Locales hay la Gerencia de Planificación, el problema es que no están articuladas por un ente rector que sería un ministerio de Planificación Estratégico o un Viceministerio en Economía y Finanzas.
La Asociaciones Público Privadas – APP y la Obras por Impuestos O*I serían mejor empleadas, si se tiene planificadas y priorizadas la inversiones para buscar el desarrollo de sectores de mayor interés, según la zona geográfica de intervención y según las potencialidades de cada zona. Porque el Perú es un país muy diverso, y las potencialidades y prioridades son diferente en la costa, sierra y selva, norte, centro y sur. Como ejemplo para fortaleces la agricultura en la costa necesitas agua, en la sierra necesitas tecnología y en la selva vías de acceso para traslado de los productos o industria para ser procesados. el principal mercado del país es lima y los costos de producción son diferentes en el norte centro y sur.
El SNIP debe ser mejorado, sin embargo considero que lo primero en hacer es la Planificación Estratégica Nacional articulado con el Gobierno Regional y Local, mediante un ente rector que debe ser un ministerio o un viceministerio de Economía y Finanzas, la única forma de forzar a los tres niveles de gobierno a planificar es restricción de presupuesto si no planifica, no hay presupuesto…

    • 13
    • 23.03.2016
    • 10:17:04 hs
    Germán Alarco

    Estimado Alberto: muchas gracias por los comentarios. Coincido contigo. Saludos cordiales, G.A.

  • 14
  • 23.03.2016
  • 12:29:26 hs
juan flores villanueva

Estimado Profesor Alarco:
Respetuosamente opino que los planteamientos definidos por Usted constituyen un muy buen Plan pero para una Economía Centralmente Dirigida, el cual requiere condiciones diametralmente opuestas a las que ostenta el Estado Peruano. Y para ponerlo en ejecución necesitaría verdaderas reformas que incluyen, sin duda alguna, una concepción política que transforme al nuestro en un Estado sólido, firme y sobre todo CAPAZ. Creo que todos conocemos que esto no existe y será una tarea ímproba alcanzar avances sustantivos siquiera en el mediano plazo. El nuestro es un Estado paquidérmico que crece y crece pero sin articulación alguna ni perspectiva de futuro, y en donde la estabilidad laboral, una vez alcanzada le permite espetar al trabajador público el no hacer el trabajo para el cual fue contratado, sin consecuencia alguna. Muchos conocen y padecen la “tiranía del mando medio”.

  • 15
  • 23.03.2016
  • 12:32:27 hs
Germán Alarco

Estimado Juan: muchas gracias por el comentario. Creo que eres excesivamente pesimista. Yo si creo que se puede dar grandes avances con pequeños pasos continuos. Saludos cordiales, G.A.

  • 16
  • 23.03.2016
  • 02:48:57 hs
Julio Leon

Estimado Germán, muy valioso haber tocado uno de los grandes temas que influyen en la calidad de vida de la población; porque las inversiones generan competitividad a los diferentes sectores de la economía nacional. El asunto al parecer se resume en un problema de gestión de la inversión que conlleva a buscar la eficiencia en la priorizacion de recursos; cuyo presupuesto debe manejarse por la gestion de presupuesto por resultados y la articulacion territorial de los distintos niveles Gobierno central, gobierno regional y gobierno local alineados a los programas presupuestales respectivos y estos enfocados al proyecto país que CEPLAN haya determinado; pero al parecer existe demasiada disparidad de cada Entidad; por lo que cada gobierno regional o local gasta los escazos dineros públicos en lo que se les ocurra en las mentes de los gobernantes de turno. El asunto pasa por velocidad de ejecución; metodologías que reduzcan los filtros de evaluación y normas legales precisas; hoy un proyecto tarda años en ponerse en marcha, perjudicando a la población con la postergacion de sus necesidades de bienestar.

    • 17
    • 29.03.2016
    • 06:07:55 hs
    Germán Alarco

    Estimado Julio: muchas gracias por el comentario. Coincido contigo. Saludos cordiales, G.A.

  • 18
  • 24.03.2016
  • 01:05:44 hs
Gilbert Díaz

Estimado Germán, saludo tu esfuerzo. Pienso que el CEPLAN debe ser un organismo dependiente del Primer Ministro (una especie de superministerio), el cual debe contar, además, con una dirección de investigación de recursos disponibles, economica y socialmente aprovechables, para contar con un banco de datos que sirva para el desarrollo de proyectos a nivel nacional.
Estoy de acuerdo con Nicolas Ibañez en que a diferencia de los proyectos privados, los criterios de evaluación de los proyectos de inversión pública tienen que ser diferentes puesto que obedecen a propósitos distintos. La evaluación en estos casos es pluridimensional y se basan en la ponderación de: las externalidades positivas(como tu lo señalas), cobertura(cantidad de beneficiarios), generación de empleo, calidad del servicio, externalidades negativas, etc. La evaluación económica y financiera, si bien es importante, pasa a un segundo plano.
La modalidad de asociación público-privada (APP), ante la limitación de recursos financieros constituye un mal necesario ya que entraña incompatibilidad de objetivos, de ahí su carácter eventual.
Cordialmente: G. D.

  • 19
  • 28.03.2016
  • 12:37:12 hs
Germán Alarco

Estimado Gilbert: muchas gracias por el comentario. Tenemos muchas coincidencias, sólo diferencias de matiz.
Saludos cordiales, G.A.

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