Justicia tributaria y solidez fiscal frente al COVID-19

Al momento de escribir estas notas el gobierno no ha detallado el tipo de contribución o impuesto de solidaridad que pretende establecer. La reacción en contra no se ha hecho esperar. Hay razones teóricas y prácticas que justifican mejorar nuestra recaudación tributaria ahora. Aquí se propone una contribución extraordinaria sobre la renta neta imponible por encima de 1 000 000 de soles y reestructurar todo el sistema tributario para el 2021.

Necesidades a la vista
El COVID-19, al igual que el fenómeno del niño costero han sido desafortunadamente útiles para destacar muchas de nuestras brechas y carencias. El Perú tiene la tercera parte de camas UCI respecto de Chile. Las carencias sanitarias son extremas cuando se ve el estado de los hospitales del MINSA especialmente fuera de Lima. Tampoco hay que olvidar que de acuerdo al último censo 2017 el 32.9% de las viviendas del país no tienen red pública de agua potable, 41.4% no tienen desagüe público y 31.8% tienen piso de tierra. También muchos olvidan que el 40.1% de los niños peruanos entre 6 y 35 meses tienen prevalencia a la anemia (INEI, 2020).

Se podría hacer una evaluación por sectores administrativos del gobierno para hacer un recuento de nuestras carencias. La lista sería muy numerosa. No solo hay que mirar nuestro sector salud, sino el de educación, seguridad, justicia. ¿Acaso la infraestructura, las condiciones de trabajo y niveles de sueldos se acercan a los idóneos? El país retrocedió respecto de los niveles en que se prestaban muchos de los servicios públicos en las décadas de los 60 y 70. Vale recordar que la inversión anual en infraestructura pública fue del 10% del PBI en 1982 y ahora se ubica a la mitad.

Afirmar que el Perú tiene fortaleza fiscal es un engaña muchachos. No se puede tener fortaleza fiscal con una presión tributaria ridícula. Están confundidos; lo que tenemos son ahorros del gobierno depositados en el BCRP por superávit fiscales acumulados. La fuente principal de estos fueron la suma de partidas de gasto no ejercidas a lo largo de los años, mientras las carencias de infraestructura pública y en la prestación de los servicios públicos aumentaban. La creación del Fondo de Estabilización Fiscal tiene apenas seis años. Son ahorros públicos a la par que crecían las brechas de infraestructura y la deuda social. Error que ahora se paga por la incapacidad del sistema sanitario de atender a los ciudadanos afectados por el COVID-19.

Brechas tributarias
Todos los años la OCDE publica series homogenizadas de la presión tributaria en América Latina y el Caribe y las compara con los países miembros de esa organización. También presenta un análisis por tipo de impuestos y nivel de gobierno. Hay muchas sorpresas. De partida, con la última información disponible para 2017 el tamaño del Estado peruano en sus tres niveles es de 15.3% del PBI respecto del promedio regional de 22.8% y de 34.2% respecto de los miembros de la OCDE. Las diferencias son muy grandes, estando por debajo de todos nuestros vecinos. Si quisiéramos estar al nivel del promedio regional tendríamos que recaudar al menos US$ 15,000 millones adicionales anuales de mayores impuestos. Al comparar nuestra recaudación por tipo de impuesto y nivel de gobierno se pueden ubicar muchos espacios de mejora, pero que no quieren ver nuestras autoridades.

La mayor brecha por cerrar es en las contribuciones sociales, salud y pensiones principalmente donde estamos mal. En el Perú estos cobros equivalen al 2% del PBI, mientras en América Latina en promedio es de 3.9% y 9.1% de los países miembros de la OCDE. También hay brechas en el impuesto a la renta de personas naturales donde aquí son equivalentes al 1.9% del PBI, 2.2% en América Latina y 8.3% en la OCDE. Estamos totalmente atrasados en los otros impuestos a los bienes y servicios (ISC) donde estamos en el 1.2% del producto respecto del 5.4% regional. No hay mayores diferencias en el caso del IGV donde se recaudan el 5.9% del PBI, respecto de 6% en la región y 6.8% en la OCDE. Nos llevan la delantera en los impuestos ambientales que aquí son equivalentes al 0.4% del producto mientras que en América Latina son el 1.1%.

Los impuestos al sector minero fueron equivalentes al 0.6% del PBI, mientras que en Chile y Bolivia fueron 1% y 0.8% respectivamente. Específicamente las regalías mineras podrían multiplicarse por tres para llegar a los niveles de recaudación de Chile y Bolivia. Por otra parte, la recaudación por impuesto a la propiedad en el Perú fue de 0.4% del producto la mitad del promedio regional, donde habría mucho espacio por recaudar en la gran propiedad rural. Existen también muchas oportunidades para que los gobiernos regionales y locales recauden impuestos, tal como ocurre en Colombia o en países federales como Argentina y Brasil.

Sustento teórico
Mienten quienes afirman que establecer un impuesto a los ingresos y/o al patrimonio, durante tiempos de crisis, no tiene sustento técnico. En las recomendaciones generales de J.M. Keynes (1936) no solo se propuso la política fiscal y monetaria anti cíclica, sino establecer impuestos a los ingresos y a las herencias para transferir recursos de los estratos altos a los más bajos, elevando la propensión a consumir, la demanda y el producto. En tiempos de crisis cuando hay elevada capacidad instalada ociosa en las empresas, las personas de mayores recursos no gastan, ni consumen ni invierten, elevando la demanda de dinero por motivo precaución. En tal sentido, estos impuestos que redistribuyen ingresos son buenos para el conjunto de la sociedad. La teoría económica estándar reconoce que los impuestos indirectos (tipo IGV) afectan negativamente los precios, reducen los sueldos y salarios reales, la demanda y la producción; mientras que los impuestos directos como el de la renta, al patrimonio, a la riqueza y a las herencias no lo hacen, a la par que son más equitativos.

Piketty (2014 y 2019) ha mostrado evidencia empírica mediante la cual el impuesto a la renta y a las herencias en las economías desarrolladas tuvieron sus tasas más elevadas durante la segunda guerra mundial y entre los años 50 y 60 de la edad de oro del capitalismo cuando los niveles de inversión y crecimiento fueron los más altos de la historia. Esta evidencia empírica contradice a la teoría Ofertista de Laffer que sirvió de base a las políticas de reducción de impuestos de R. Reagan. La inversión y crecimiento no tienen mucho que ver con los impuestos directos tanto para las economías desarrolladas como en el Perú. Se vinculan más a la evolución de los precios de nuestras materias primas, el tamaño y dinámica del mercado interno (Alarco, 2017).

La importancia de los impuestos a la renta progresivos ha sido destacada por diferentes autores y hasta por el FMI (2014) para redistribuir mejor el ingreso. Atkinson (2016) no solo habla de establecer impuestos al ingreso personal más progresivos; sino también de impuestos a los ingresos por herencia y regalos que deben grabarse progresivamente como ingresos de capital a la par de otro impuesto a la propiedad que puede ser proporcional o progresivo. Más recientemente, Piketty (2019) plantea una combinación de impuesto progresivo sobre la propiedad (anual y herencias) para financiar la dotación de capital a cada joven de 25 años de edad (alrededor de 120 mil euros) y un impuesto a la renta progresivo para financiar la renta básica universal y las funciones sociales y ecológicas del Estado.

Mayor progresividad y eliminar exoneraciones
Los factores que obligan a realizar una profunda restructuración tributaria son diversos. No es solo que se necesiten recursos para atender las necesidades de la emergencia, la recuperación y diversificación productiva; sino que existe un serio problema estructural por nuestra reducida presión tributaria que se agrava por la recesión actual. Asimismo, a la cual también habría que sumar las necesidades futuras de mayor y mejor Estado para hacer frente a la ralentización económica internacional y al cambio tecnológico que reduce el contenido de mano de obra por unidad de producto. Por otra parte, es poco técnico asignar recursos de los bonos internacionales por US$ 3,000 millones para gasto corriente, cuando toda esta nueva deuda debería ser canalizada a gasto de infraestructura en particular para extender nuestra red de salud pública con nuevos hospitales regionales y locales al interior de todo el país.

En la emergencia hay que pensar en una contribución directa, viable y simple que se aplique exclusivamente a los estratos de mayores ingresos, sin afectar a los medios y menos a los populares. Se propone una contribución extraordinaria a los ingresos netos del 5% y 10% que se aplicaría sobre la renta neta imponible de personas naturales sobre 220 y 2,200 UIT respectivamente (1 millón y 10 millones de soles) y con las mismas tasas para la renta neta imponible de personas jurídicas sobre 2,200 y 22,000 UIT (10 y 100 millones respectivamente) tomando como base el ejercicio fiscal 2019. Por el momento no se tiene la información completa para aplicar un impuesto a la riqueza o al patrimonio neto.

La inequidad tributaria es evidente cuando un trabajador dependiente paga el IGV, ISC y el impuesto sobre la renta; mientras una empresa especialmente del sector minero exportador puede terminar recibiendo subsidios del gobierno. Un caso específico ha sido la Compañía Minera Buenaventura, que recibió subsidios netos por US$ 250 millones entre 2014 y 2018 que hemos documentado anteriormente. Por ejemplo, en 2017 la empresa tuvo ventas por US$ 1274 millones, utilidades por US$ 64 millones con un impuesto a la renta de US$ 18 millones. Se pagaron regalías mineras de US$ 20 millones, pero se tuvo como ingreso un IGV recuperado de US$ 102 millones de forma tal que los peruanos subsidiamos a esa empresa con US$ 64 millones. Hay más casos similares.

Hay diversos sectores con elevadas ganancias extra normales como el eléctrico y el sector financiero que podrían contribuir más al fisco sin mayores problemas. En el cuadro se muestra un conjunto de medidas para elevar la presión tributaria, reducir la inequidad fiscal y coadyuvar a disminuir la elevada desigualdad a partir de 2021. Estas comprenden medidas tributarias y contables, ya que a lo largo de las últimas décadas se ha construido un sistema orientado a reducir la recaudación tributaria.

Algo más
Ojalá el gobierno no ceda a las presiones de los grupos de poder económico, mediáticos y de los técnicos a su servicio.

Justicia tributaria

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