La política fiscal para enfrentar elevadas desigualdades en el marco de un nuevo contrato social

Los desafortunados resultados en cuanto a pobreza monetaria y multidimensional presentados por el Inei la semana pasada obligan a reenfocar la política fiscal para atenderlos y hacer frente a las elevadas desigualdades. En esa línea retomamos dos artículos de la revista Finanzas y Desarrollo del Fondo Monetario Internacional (FMI) de marzo de 2022 que los abordan.

En el primero de estos se destaca que la pandemia de la Covid-19 dejó en evidencia los costos de la injusticia tributaria y por tanto ha llegado el momento de hacer lo correcto; mientras que, en el segundo, los autores se refieren a la imperiosa necesidad de que la política fiscal sirva para reducir las desigualdades.

Los autores son Alex Cobham director ejecutivo la Red de Justicia Tributaria; David Amaglobelli, subjefe de división del Departamento de Finanzas Públicas del FMI y Celine Thevenot, economista principal de este mismo departamento. Ellos nos plantean la importancia de la política fiscal para reducir la pobreza, más allá de lo que se afirma en nuestro país, donde muchos insisten exclusivamente en más prerrogativas para la inversión privada.

Importancia

Cobham señala que el pago de impuestos es el elemento aglutinador en el contrato social. Cuando las personas pagan impuestos, tienen el poder de exigir a sus gobiernos que rindan cuentas por el dinero que gastan. Por ese motivo, la proporción de la recaudación tributaria que se destina al gasto público es una de las pocas variables que se asocia sistemáticamente con mejoras en la calidad y la integridad del gobierno, junto con la reducción de la corrupción.

Según el autor, los impuestos no solo dotan a los Estados de los medios para la conquista progresiva de los derechos humanos, sino que, además afianzan la eficacia de la representación política. Y en esa relación, la imposición directa —sobre la renta o las ganancias, en lugar del consumo— es la más importante.

Sin embargo, resulta paradójico que las personas y hogares de menor ingreso casi siempre soportan la mayor carga tributaria, medida como porcentaje del ingreso bruto, pero también quedan activamente desempoderados en el proceso. Esto obedece a que la mayor parte de la carga tributaria de los hogares de bajo ingreso corresponde a impuestos indirectos.

El problema

Estos impuestos indirectos no generan conciencia de ciudadanía tributaria con el mismo vigor que los impuestos directos sobre la renta o el patrimonio personal. Como los impuestos al valor agregado y otros similares suelen ser menos evidentes, quienes los pagan son menos conscientes de ese hecho y es así como se desdibuja su papel a la hora de fortalecer la representación política y promover la rendición de cuentas y el contrato social.

Cobham anota que estos mismos grupos también tienden a quedar desproporcionadamente excluidos de los sistemas formales de gobierno y, por ende, de los servicios públicos y las transferencias fiscales. Es decir, estas personas muy probablemente no son tomadas en cuenta por el sistema. Quedan excluidas sistemáticamente de los beneficios del gasto público, aun cuando contribuyen de manera desproporcionada mediante impuestos indirectos.

Incentivos desalineados

A nivel nacional, los incentivos políticos están totalmente desalineados. Se prioriza la popularidad a corto plazo en favor del éxito electoral, lo que alienta la reducción de impuestos y la aplicación de impuestos indirectos menos evidentes que molestarán menos a los votantes. Pero para fortalecer el contrato social a mediano y largo plazo, se necesitan impuestos directos más evidentes que impulsen a las personas a exigir rendición de cuentas.

Un aspecto positivo de la pandemia es que se ha visto claramente el poder de los países para proteger la salud pública, aunque también han salido a la luz las profundas desigualdades entre los beneficiarios. La demanda ciudadana de seguridad social y servicios públicos verdaderamente universales confirma la necesidad de medidas tributarias a largo plazo.

Evidencias

Para Amaglobelli y Thevenot parece probable que la pandemia de la Covid-19 agrave las desigualdades de forma duradera, ampliando todavía más la brecha entre los que tienen y los que no tienen en las economías avanzadas, y revirtiendo los avances de las economías en desarrollo. Muchos trabajadores poco cualificados, jóvenes y mujeres han perdido ingresos y oportunidades laborales.

La pandemia también ha acelerado tendencias a largo plazo como la automatización y la digitalización, que podrían dejar obsoletos muchos puestos de trabajo. Las interrupciones masivas del aprendizaje amenazan con dejar secuelas duraderas en las oportunidades de los jóvenes. Varios aspectos de la desigualdad —de ingreso, riqueza, logros educativos, género, salud, oportunidades— están estrechamente relacionados y se potencian mutuamente.

Por ejemplo, cuando las desigualdades de educación y género van juntas, los vínculos de las mujeres con el mercado laboral se debilitan, dejándolas con empleos precarios o ingresos más reducidos toda la vida. Asimismo, la desigualdad del ingreso puede perpetuarse cuando la movilidad intergeneracional es menor. Ante estas complejidades, una sola herramienta de política no basta para abordar la desigualdad, sino que se requiere un enfoque de política integral.

Las políticas

Los autores señalan que, para abordar la desigualdad, es necesario centrar las políticas en el ingreso de mercado —ingreso antes de impuestos y transferencias, o predistribución— y el ingreso disponible tras la redistribución mediante impuestos y transferencias.

Las políticas públicas predistributivas diseñadas para reducir las diferencias de ingreso de mercado en el origen —por ejemplo, mediante educación pública— ayudan a asegurar la igualdad de condiciones, pero, aun siendo necesarias no bastan para limitar las desigualdades. Se requiere una intervención pública a través de transferencias sociales e impuestos para ayudar a los ciudadanos a hacer frente a distintos sucesos vitales relacionados con el desempleo, el envejecimiento, la familia, la discapacidad o la enfermedad.

Para resolver la desigualdad de forma eficaz deben combinarse varios instrumentos de política para garantizar un terreno neutral antes de que las personas accedan al mercado de trabajo, asegurar que las condiciones de mercado siguen siendo justas y socialmente aceptables, y corregir las desigualdades que surjan de la redistribución.

Igualar oportunidades

Amaglobelli y Thevenot plantean que las políticas fiscales pueden crear oportunidades para quienes, si no, saldrían perjudicados. En muchas economías, tanto avanzadas como emergentes, existen enormes diferencias entre los hogares de alto y bajo ingreso en lo que se refiere al acceso a educación de calidad, servicios sanitarios y tecnologías digitales. Estas discrepancias hacen que muchos niños partan con desventaja.

El gasto público puede compensar en parte la brecha de gasto privado en infancia entre ricos y pobres, así como ayudar a reducir la importancia de la educación de los padres y otras circunstancias que van más allá del control de una persona. Esto se consigue mediante iniciativas que aseguren el acceso a infraestructura pública básica, como agua limpia y saneamiento, servicios básicos de salud, e inversiones sociales, por ejemplo, en educación.

Programas específicos

Los autores mencionan diversos programas útiles como los créditos tributarios reembolsables para familias de bajo ingreso, la individualización de la declaración del impuesto sobre la renta de las personas físicas, y una mayor disponibilidad y asequibilidad de los servicios de guardería permitirían reducir el sesgo de género, además de fomentar la participación en la fuerza laboral.

Las transferencias monetarias condicionadas, además de reducir la pobreza, suponen un incentivo a la escolarización o a los chequeos de salud periódicos. Las políticas de intervención en el mercado laboral pueden respaldar el buen funcionamiento de los mercados de trabajo; por ejemplo, mediante servicios de empleo público que ayuden a los desempleados a encontrar un trabajo adecuado, o capacitación profesional subvencionada para las personas más excluidas del mercado laboral. Por el lado de la demanda están los programas de retención de trabajadore para mantener los vínculos de contratación.

Redistribución

Las políticas redistributivas pueden frenar la desigualdad del ingreso. El uso conjunto de transferencias e impuestos directos reduce la desigualdad del ingreso en más de un tercio en las economías avanzadas. Sin embargo, en las economías de mercados emergentes, el alcance de la redistribución es mucho menor.

Las transferencias sociales contribuyen al descenso de la desigualdad sobre todo en el nivel mínimo, mientras que los efectos de la tributación se notan más en el nivel máximo. Cabe señalar que la redistribución se consigue en su mayor parte mediante transferencias sociales: asistencia social, seguros de desempleo, o pensiones.

Más impuestos directos

Los autores señalan que una tributación más progresiva, unida a la movilización del ingreso para financiar el gasto social, tiene gran potencial para reducir la desigualdad, sobre todo en países donde la tributación es relativamente baja en términos de carga impositiva general y progresividad; lo que ocurre en el Perú.

Los países pueden dotarse de sistemas tributarios más redistributivos aumentando la tasa marginal superior del impuesto sobre la renta, mediante créditos tributarios (sobre la renta del trabajo) a hogares de bajo ingreso y limitando las lagunas de la tributación de la renta del capital (dividendos, intereses y ganancias de capital). En el documento también se mencionan los impuestos sucesorios o a las herencias como una fuente de recursos con fines redistributivos.

Un incremento significativo de los ingresos procedentes de los impuestos directos obliga a introducir importantes reformas de la gobernanza, así como a aprovechar las oportunidades de digitalización. Entre ellas destacan los datos en tiempo real sobre el gasto de los hogares, que pueden facilitar la tributación progresiva del consumo. Los registros internacionales de la propiedad de los activos y el aumento de la transparencia crean oportunidades de ingreso adicionales. Una reforma de la administración fiscal puede generar recursos que permitan aumentar el gasto en salud, educación y protección social.

Impuestos indirectos

Los impuestos indirectos, como el impuesto sobre el valor agregado y los impuestos selectivos, constituyen importantes fuentes de ingreso para la mayoría de los gobiernos; además, su ejecución y recaudación es relativamente sencilla.

Aunque los impuestos sobre el consumo podrían ser regresivos, permiten respaldar los objetivos de equidad si se emplean para financiar servicios públicos básicos, como la sanidad, la educación y la infraestructura. Esto se debe a que, en proporción de sus ingresos, los hogares pobres se benefician más de estos servicios que los ricos finalizan los autores.

Colofón

Es imprescindible que en nuestro país se incremente la presión tributaria y se mejore la calidad del gasto para enfrentar la pobreza y las elevadas desigualdades.

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