En torno al proyecto de Ley 3090-2017 emitido por el Poder Ejecutivo al Congreso para liquidar Agrobanco y crear Mi Agro se han comentado muchas cosas como, por ejemplo, la necesidad de que la nueva institución sea excluida de la supervisión de la SBS y la condonación de las deudas pendientes de pago de aquellos agricultores acogidos al Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA).

Si bien es cierto se justifica la intervención del Estado dado su rol subsidiario por la existencia de fallas de mercado que limitan el acceso de los pequeños productores del campo a los mercados financieros formales (alto riesgo crediticio, asimetría de la información y altos costos de transacción), esta propuesta legislativa de creación de Mi Agro podría generar en el mediano y largo plazo cuantiosas pérdidas al erario nacional en el actual contexto de déficit fiscal dada las experiencias pasadas en el Perú y América Latina de la Banca de Fomento que se caracterizaban por presentar otorgamiento de subsidios discrecionales, bajas tasas de recuperación de los créditos, altos costos operativos y poco impacto identificable en la actividad agrícola.

Historia de la banca de fomento

Se debe recordar que, durante la década de los 80, la experiencia del Banco Agrario ha sido una muestra de que los programas rurales de fomento patrocinados por el gobierno han resultado, a nivel macroeconómico, en cuantiosas pérdidas para el país que alcanzaron en ese entonces los US$ 4,800 millones (a precios de 1996) debido a los altos subsidios aplicados cobrándose tasas de interés irrisorias y a la desviación de los créditos utilizados para otros fines económicos (especulación y consumo) muchos de los cuales tuvieron que condonarse posteriormente. A nivel microeconómico, los resultados tampoco fueron alentadores para los pequeños productores de las zonas rurales ya que a través del estudio “Impacto de la política de precios y de crédito agrícola sobre la distribución del ingreso en el Perú: 1985-1990”, de Javier Escobal de GRADE, se encontró que el quintil de productores más pobres del país solo recibió el 3% del subsidio otorgado por el Banco Agrario.

Asimismo, como respuesta a la quiebra del Banco Agrario, durante los 90´s se crean los Fondos Rotatorios en el Ministerio de Agricultura. Estos consistían en destinar recursos del presupuesto público para la adquisición de insumos agrarios que eran otorgados, directamente, a los pequeños productores en calidad de créditos. Una vez que se recuperaban estos créditos, en especies, eran asignados a otro beneficiario. Lamentablemente, este sistema que llegó a contar con hasta S/. 300 millones, no alcanzó una recuperación superior al 20%. Por esa razón, a inicios del 2001 se decidió liquidar, recuperar y reasignar dichos recursos como capital inicial del recientemente creado, en ese momento, AGROBANCO. Precisamente, en la norma de creación de esta entidad se estableció, en forma tajante, que quedaba prohibido que cualquier entidad del Estado prestara dinero de forma directa y que todo se canalizara por este Banco, que tendría especialización en la materia y estaría bajo la supervisión de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).

La muerte lenta de Agrobanco

Agrobanco ha venido registrando en los últimos dos años una pésima performance financiera y operativa, haciéndose insostenible la solvencia de la entidad financiera. Muestra de lo anterior es la alta tasa de morosidad registrada al cierre de 2017 por la entidad, que según la SBS alcanzó una cifra cercana al 33%, la cual es 15 veces mayor a lo observado en el año 2015 y con una cartera pesada concentrada particularmente en el segmento de las grandes y medianas empresas con deudas al cierre del 2017 que superarían los S/. 460 millones entre créditos directos atrasados, refinanciados y reestructurados. Por otro lado, los indicadores de rentabilidad sobre el patrimonio de Agrobanco han pasado en los dos últimos años de ser positivos (5.5%) a registrar pérdidas que superan los recursos propios de la entidad financiera (-107%) y que se condice con los altos costos operativos alcanzados respecto a su margen financiero el mismo que se ha multiplicado por más de cuatro veces en dicho periodo.

Esto fue exacerbado por malas decisiones respecto a otorgar créditos riesgosos a empresas medianas y grandes, pero, además, por un mal manejo de recuperación de créditos que tiene dos partes: 1) extremar las provisiones, esperando contar con capital fresco desde el MEF, que no llegó en la proporción esperada, lo que generó expectativas de castigo de la deuda; y, 2) las señales que se dieron, respecto de la reducción arbitraria de los intereses de los créditos de la cartera de rescate del café de 10% a 5%, sumándole la posibilidad de condonación de intereses durante el período de gracia que se había otorgado. Ambos factores sumados, dispararon la sensación entre los deudores que Agrobanco se iba a liquidar y, por lo tanto, lo mejor era esperar un “borrón y cuenta nueva”. Ello, más aún, en un entorno donde el Congreso de la República revivía el PERTA AGRARIO y el Ejecutivo daba pase a esa norma tan controversial, sin hacer hincapié en el riesgo que eso significaba para la cartera de deuda crediticia actual del Agrobanco.

Por todo lo anterior, es clara la evidencia de que la implementación de políticas públicas con ausencia de mecanismos de incentivos al sector privado para el desarrollo de mercados financieros agrarios, con alto sesgo subsidiador y sin supervisión de los créditos asignados, se convierten en una receta de alto riesgo que atenta contra un sistema financiero rural sostenible y de amplia cobertura que favorezca al pequeño productor.

Segundo piso y el Fondo AGROPERU

En opinión del Instituto Crecer, si el objetivo es ampliar y consolidar la oferta crediticia agraria, reorientando la colocación de créditos en el segmento de pequeñas y micro empresas (durante el 2017 solo 403 empresas entre grandes y medianas explicaron el 50% de los saldos de créditos colocados por Agrobanco), el modelo de Mi Agro propuesto deberá de actuar, estrictamente, bajo la modalidad de banca de segundo piso, incentivando la participación de las instituciones financieras privadas que otorguen préstamos a productores organizados cuya producción esté destinada a los mercados. De esa manera, se distribuirían los riesgos entre el sector privado y el Estado, propiciando una mayor profundización financiera reduciendo en la medida de lo posible las distorsiones propias de este tipo de mercados.

En la actualidad, el Minagri cuenta con el Fondo AGROPERU, que se utiliza para créditos en condiciones muy especiales a pequeños productores. Este fondo ha servido para bancar más del 80% de los créditos de rescate del café afectado por la roya amarilla en el año 2013, donde se otorgaron créditos a tasas del 10%, con plazo de pago de 8 años y período de gracia de 3 años, sumado a ello un bono de descuento por buen pagador y acompañamiento de un programa de asistencia técnica. Este mecanismo puede ser perfectamente usado por el mismo AGROBANCO o por cualquier otra entidad financiera que cumpla requisitos preestablecidos.

Por lo tanto, optar por un esquema de colocaciones crediticias de banca de segundo piso o administración de cartera (AGROPERU) resultaría mucho más eficiente y sostenible que las colocaciones directas, básicamente, por sus menores costos operativos, toda vez que requieren menos infraestructura (oficinas, agencias, tecnología, entre otros a nivel nacional) y la mayor rentabilidad que podría obtener por los menores ratios de morosidad y riesgo que incurriría la entidad financiera. Asimismo, como lo indica la Cepal en el estudio “La evolución y perspectivas de la banca de desarrollo en Latinoamérica frente al caso colombiano”, a través de la banca de segundo piso se puede evitar, aunque no eliminar, el riesgo de que las decisiones de la entidad reciban la influencia política.

Por consiguiente, si el Gobierno busca el desarrollo de la industria de créditos rurales privado a través de la Banca de Segundo Piso, liderada por Mi Agro, se deberán diseñar dos instrumentos de política de financiamiento: 1) un fondo que garantice, vías operaciones de redescuento, la liquidez de los intermediarios financieros asignándose dichos recursos en periodos relativamente largos para evitar problemas de descalce de plazos; 2) establecer subsidios directos a los intermediarios financieros a fin de hacer rentable en términos económicos y sociales las colocaciones crediticias en el segmento de pequeñas unidades agropecuarias, siendo además un instrumento eficaz para reducir las fallas en el mercado siempre y cuando dichos subsidios sean transparentes, focalizados y financiados con recursos extraordinarios provenientes del presupuesto público y que no afecten los recursos de Mi Agro.

Finalmente, todas estas medidas de política deben ir acompañadas de una mejora en la tecnología para la asignación de créditos rurales, ya que los bancos cuentan con muy poca información sobre el sector agrario.