#contraloría
Autor: Sergio Bravo, ESAN
Cuando uno es funcionario del Estado, se pregunta muchas veces por qué los funcionarios de la Contraloría con poca experiencia y conocimiento sobre la materia auditada terminan haciendo famosos hallazgos, que luego de ser sustentados, sorprendentemente se convierten en procesos administrativos o, como ahora –con más frecuencia– en denuncias penales. Estos “hallazgos” demuestran celos exagerados del aparato de control y posiciones mediáticas para mostrar que la institución trabaja –lo que sucede en algunos procesos, pero en otros son benevolentes–; ante esto surgen muchas preguntas, pero un solo convencimiento: Contraloría se está convirtiendo en uno de los principales problemas que contraviene la búsqueda de eficiencia y efectividad de la gestión pública, y, como veremos, castiga el éxito de programas exitosos.
Hace poco, la Contraloría se ha pronunciado sobre los contratos suscritos como parte del Programa de Conservación de Infraestructura Vial Proyecto Perú, cuestionando varios aspectos menores. Por ahora, nos centraremos en el uso de la fórmula polinómica en contratos de servicios, por ser el tema que tiene mayor relevancia en el supuesto “daño” económico que sustentó la denuncia.
Decimos que Contraloría castiga el éxito porque han pasado ya 10 años desde el diseño y lanzamiento del programa, y, sin duda, este ha sido el principal soporte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones en el desarrollo vial del país. El Proyecto Perú ha intervenido en más de 12,000 km de vías, siendo replicada en diversas regiones. Solo para su comparación en magnitud, la IIRSA Sur –el proceso anterior de mayor alcance– supone la intervención de 1,500 km en nueva infraestructura y 1,000 km en conservación, sumando un total de 2,500 km.
Los contratos inicialmente tenían componentes de conservación (mantenimiento periódico y mantenimiento rutinario), luego se sumaron ciertas actividades de mejoramiento dentro del mismo ámbito (conservación y no obra). El programa ha permitido desarrollar grandes ejes y ha servido como base para los procesos de concesiones de los programas de la Longitudinal de la Sierra. Su impacto ha sido notorio e importante, permitiendo la integración de poblaciones urbanas y rurales a través de ejes de gran longitud, y generando la unión de los principales centros de demanda al interior del país.
Luego de un largo tiempo, Contraloría ha observado contratos de servicios suscritos entre el 2009 y 2010, y ha indicado que existen pagos sin justificación debido a que en estos se utilizaron fórmulas de reajuste (polinómicas) empleadas en contratos de obras. Dicha institución señala que se debió utilizar el Índice de Precios al Consumidor (IPC), sustentado en el artículo 49° del anterior Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, donde se señala lo siguiente:
“En los casos de contratos de tracto sucesivo o de ejecución periódica o continuada de bienes o servicios, pactados en moneda nacional, las Bases podrán considerar fórmulas de reajuste de los pagos que corresponden al contratista, conforme a la variación del Índice de Precios al Consumidor que establece el INEI, correspondiente al mes en que debe efectuarse el pago.
Cuando se trate de bienes sujetos a cotización internacional o cuyo precio esté influido por esta, no se aplicará la limitación del Índice de Precios al Consumidor a que se refiere el párrafo precedente.”
Como podrá observar el amable lector, la redacción del segundo párrafo de la norma establece de manera facultativa la aplicación del IPC, por lo que podría utilizarse una fórmula de reajuste polinómica que resulte más apropiada a los contratos de servicios. Lo que es evidente en el informe es que los auditores de Contraloría no tienen claro que el IPC es también una fórmula polinómica cuyos factores se actualizan en razón a sus cambios de precios –de acuerdo a sus respectivos pesos–, tal como ocurre en aquellas fórmulas polinómicas aplicadas a obras o en la que se señala en un contrato de servicios. La gran diferencia de ambos radica en que el IPC se determina a través de un conjunto de factores de una canasta de consumo, y que también el lector podrá coincidir conmigo en señalar que nada tiene que ver con los factores de costo que se tienen en una obra o en un contrato de mantenimiento o conservación; si esto fuera así, se tendría que considerar el efecto inflacionario del petróleo, el salario y la operación de las máquinas, sobre la canasta familiar.
Todas las fórmulas polinómicas señaladas –incluido el IPC– establecen la variación de un índice por la variación de los precios –inflación– y son aplicadas en los distintos contratos porque establecen una correcta distribución de riesgos entre el Estado y el Contratista. La inflación de precios, cualesquiera que sean estos, no es responsabilidad del Contratista, ya que responde a la política económica del país y a los efectos externos que afectan los precios de los insumos del servicio, por ello es una responsabilidad del Estado.
Ahora bien, el sostener que, si no se aplicaba el IPC, no podría aplicarse otra fórmula polinómica, implica desconocer la naturaleza de los contratos, ya que, si bien está más que entendido que no se debe establecer pactos contra la norma, en este caso se trata de instrumentos que complementan la misma en los aspectos que no han sido especificados, y, por lo cual, se permite sostener el principio de equilibrio económico. Esto se hizo al elegir una fórmula polinómica apropiada a los contratos de servicios, la cual puede parecerse a la aplicada en una de obra porque implica actividades parecidas, pero permite tener el valor de la conservación ajustada a la prestación del servicio en el tiempo.
Además, hay que tomar en cuenta que estos contratos de servicios para el desarrollo vial son nuevos, y están sujetos a ajustes y mejoras. Así, la apreciación de Contraloría debió consistir en recomendar que las modificaciones podrían permitir mejoras en la aplicación de contratos de servicios. Por el contrario, con una posición claramente equivocada, Contraloría ha ocasionado que se denuncie a los funcionarios de Provias Nacional, inhibiendo su trabajo, ya que denuncias de este tipo han paralizado por más de dos años nuevas intervenciones del Proyecto Perú, dejando de beneficiar a las poblaciones del interior del país.
Es notorio que si Contraloría tiene una visión mediática del control de estos contratos, este sería un caso más en donde ellos han logrado establecer denuncias penales. Dicha situación afecta gravemente a la gestión pública, sobre todo, evidenciando falta de conocimiento técnico y legal para realizar actividades de supervisión y control.
Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.a
COMENTARIOS
.. lo peor esta por venir, al tener un “nuevo” Contralor pero que se ha quedado pegado en el Siglo pasado al tratar de fiscalizar a todo funcionario que gane mas de 1 UIT (3,950). El dilema es: queremos un estado burocratico bajo el enfoque de Contraloria o queremos un estado eficiente y eficaz, la pelota esta en la cancha del gobierno de PPK. Yo prefiero la segunda opción y minimizo el papel de Contraloria. Asi de simple.
Estimado Ciriaco, nadie puede estar en desacuerdo con controlar la utilización de los recursos del Estado. Sin embargo, la metodología de control es lo importante. Algunas veces puede que exista algún error en el procedimiento, en el sector privado se acepta como parte del aprendizaje en el Sector Público se penaliza; pero lo verdaderamente sorprendente es que la Contraloría declare que por corrupción se pierde 6,000 millones por año y de esos casos no conocemos resultados. El anterior Contralor no ha sido diligente con ciertos casos, pero sí con otros ha sido mediático e impactante en los medios, acusando sin pruebas. Espero que el actual Contralor no le siga los pasos, aunque por sus apariciones públicas parece un buen discípulo.
.. lo peor esta por venir, ello en relación al anuncio del “nuevo” Contralor que anuncio que presentará propuesta para fiscalizar los ingresos de todos los funcionarios y servidores publicos que ganen mas de 1 UIT (3,950). Siempre dicen que no hay capacidad para examinar OPORTUNAMENTE denuncias de la población y quieren asumir ese reto. Es decir mas control. Es hora de parar a la Contraloría y reducir el presupuesto que alegremente gastan en hacer mas burocratico e ineficiente el papel del Estado.
No solo la contraloría sino el personal de las OCI no están preparados para elaborar informes y sacan cada cosa, es increíble lo que puede lograr un informe de hallazgos con los conocimientos totalmente sesgados sobre los temas en general. Por ejemplo en ESSALUD, los viejitos de antes quizá puedan dar en el clavo pero la gente nueva está perdida y se atreven a denunciar, a recomendar que se cobren del sueldo grandes cantidades de dinero, es inaudito.
La actividad de control debe ser realizada por personas con experiencia, sino no entienden la complejidad de los procesos y de los alcances de la función pública. ¿Puede saber más un recién egresado o alguien que nunca ha gestionado la actividad que ahora controla, que funcionarios experimentados?. El problema es que se controla el proceso y no los enormes actos de corrupción de día a día suceden en nuestro país, ahí no llega la Contraloría.
ANTES DE COMENTAR, ES IMPORTANTE SABER LA IMPORTANCIA MONETARIA DE LOS HALLAZGOS PRESENTADOS POR LA CONTRALORIA. ESE DEBE SER EL PUNTO CENTRAL
DEL TEMA QUE SE TRATA.
Comparto su apreciación…basta con recorrer la ruta Satipo- Mazamari- Pangoa. asi como en el VRAE – Pichari- Puero Ene, etc.
Esta modalidad ha permitido también a algunos gobiernos locales especialmente en la Selva optimizar sus recursos para el mantenimiento de sus carreteras locales.
Desde mi modesto entender es Buena Practica en la gestion de proyectos de mantenimiento para todo tipo de infraestructura, no solo vial.
Si Mario, son 12,000 Km que ha intervenido el Gobierno Nacional, pero hay otros tantos Km que están realizando los Gobiernos Regionales y las Municipalidades. El costo por Km de esta modalidad es 5 a 7 veces menos de lo que cuesta una solución definitiva.
Que lamentable.
Haya cada funcionario “controlador” que interpreta como mejor le parezca, o en todo caso de tal forma que puedan fastidiar y denunciar a quién n hayan apuntado sus “baterías”. Falta pues tambien, un poco de sentido común y criterio para hacer los informes en los de contraloría por lo visto. Claro com a ellos les importa un bledo el desarrollo del país, se sentirán felices “jodiendo” a los funcionarios y paralizando el desarrollo de los pueblos andinos más que nada .. Esos son los funcionarios de escritorio …
Bueno, espero que empecemos a ver el daño que se hace al país y cambiar los métodos y los alcances del control.
buena aclaracion!
Gracias.
Me hubiera gustado una explicación ilustrativa sobre qué es un ajuste polinómico. Porque el nombre no es muy descriptivo y el concepto es de hecho bastante sencillo. Simplemente divides los costos (en este caso, de conservación y mantenimiento) en categorías (ejm. mano de obra, insumos como cemento, asfalto, petroleo, maquinaria, etc.) y luego a cada categoría le asignas un peso de modo que la suma de 1 (o 100%). Después cada categoría tiene su propio índice de precios y simplemente el factor de reajuste (llamado “K”) es un promedio ponderado (por los pesos que decidiste) de las variaciones en los índices de precios de cada categoría.
Es la mejor forma de aproximar la verdadera inflación que afrontan los costos. Usar solo el IPC es tonto, porque el IPC se basa en la misma idea solo que pensando en el gasto de la familia promedio. Se dividen los gastos de una familia en categorías, asignándole un peso a cada categoría de acuerdo a la importancia que tiene (a este conjunto de categorías de gasto con sus respectivos pesos se le llama “canasta familiar”) y luego se tiene un índice de precios para cada categoría y se halla un promedio ponderado de la variación de los precios (en la canasta familiar) que es últimamente el IPC. Es decir, el IPC es también un factor de reajuste, pero que no necesariamente tiene que ver con el precio de los insumos y otros gastos que enfrenta un proyecto de conservación y mantenimiento vial…
La norma claramente no impera a que se use el IPC.
Y si existen discrepancias sobre la construcción del factor de reajuste, pues se deberían publicar lineamientos para su construcción en vez de prohibir usarlo porque es el método que tiene más sentido (ciertamente tiene mucho más sentido que usar el IPC!).
Este es el primer artículo suyo que me ha gustado. Felicitaciones. Realmente se nota que las APPs son su tema.
Coincido con tu análisis, como ves es fácil de darse cuenta el error de la Contraloría. Gracias.
Suscribo íntegramente el comentario; y debo mencionar que la CGR se está convirtiendo en la Santa Inquisición de la Edad Media; el control en el estado es demasiado importante para dejarlo en manos de una institución con un claro afán mediático, llena de soberbia e ignorancia supina en temas como por ejemplo la evaluación misma de las Asociaciones Público Privadas.
Para hacer el control, en temas como el de las APPs, el auditor debería haber pasado y aprobado obligatoriamente por la experiencia de participar en la promoción y gestión de no menos 5 proyectos de promoción de la inversión privada , interactuado con profesionales de las distintas especialidades (financieros ; economistas, abogados, ingenieros, banca de inversión, etc.) solo así se podría tener la garantía de una buena acción de control por parte de la CGR, por lo menos en cuanto a APPs se refiere.
Si bien puedes encontrar especialistas en contratos de obra que pueden realizar actividades de control con suficiente experiencia, estos no son frecuentes en actividades como los Contratos de Servicios que soportan los Programas Viales como el Proyecto Perú, contratos parecidos a las APPs pero dentro del ámbito de las contrataciones públicas del Estado. Si ahora pedimos especialistas en APPs para actividades de control, no creo que exista. Un caso que presentaré en una próxima entrega se refiere a una actividad de control de APPs que también terminó en denuncia penal, y claro, de los dos “especialistas” en control, uno nunca había analizado una APP antes y el otro una sola vez. Si a funcionarios y especialistas les cuesta entender como funciona un contrato de APP estando involucrados un prolongado tiempo, ¿será eficiente un control con funcionarios de Contraloría con esta experiencia?
Escucho cada caso que es de terror, la Contraloría se ha convertido en la Santa Inquisición, existe la tendencia de inhabilitar a funcionarios públicos por años y cobrar “perjuicios al estado”, cuando eminentemente hay temas complejos o de alto riesgo que pueden presentar ocurrencias, y no hablo de ningún caso de corrupción.
Trabajar en el estado se ha vuelto como trabajar con dinamita que si te vuelas una mano viene la contraloría y te cobra por el mal uso de la dinamita, y como es una falta grave te inhabilita 3 años, claro luego de una auditoria de un año donde te observan por que usaste dinamita de este tamaño si con este otro solo te hubieras volado un dedo. Al final da lo mismo porque una auditoria de ellos no admite errores.
Yo pronostico que algún día esto va a acabar muy mal, hay bastante gente afectada con denuncias y demás. Francamente, espero la gente cuente sus experiencias, el Congreso tiene que controlar a la Contraloría, con la supuesta excusa de la lucha contra la corrupción están abusando de su poder en casos de toda índole.
Pero ello no es nada, comparando las adquisiciones de vestuario que realizan las entidades cuando contratan a un “experto, ingeniero, perito, etc” para que evalúen las muestras durante el procedimiento de selección y solo es admitido a un solo postor, quien coincidentemente tiene la oferta económica más alta, no está demás decir que esta práctica se encuentra avalado por la DGR (Difeccion de Gestión de Riesgos) del OSCE cuando indican hasta la saciedad en sendas resoluciones “sobre la base del requerimiento del área usuaria es necesario contar con un experto, quien determinará….” Y LA CONTRALORIA NADA!!!!! SOLO ACTÚA EN TEMAS MEDIÁTICOS!!!!
Hay muchos casos de corrupción en los distintos niveles del Estado que siguen ocurriendo y son visibles, creo que es bueno analizar estos casos para ver si funciona el Sistema de Control.
El lema en Contraloria es “encuentra algo, lo que sea, pero encuentra de lo contrario quiere decir que no hiciste nada…. por que algo debe haber”
En el Programa Trabaja Perú, tenemos unos “hallazgos” parecidos al de Provias, por la aplicación de una formula para el calculo de empleos temporales definida en una Directiva interna del Programa, pero que la Contraloria interpreta a su manera, por estos “hallazgos” se han abierto proceso administrativo a varios y ex funcionarios, que ahora tenemos que perder nuestro tiempo y dinero absolviendo estas presuntos “hallazgos”
Creo que con tantos casos deberíamos organizar una oficina de Defensoria del Funcionario.
Cuando leí el título del artículo imaginé tener un ejemplo de como se debería premiar el éxito en un proyecto público, situación que -al margen de los muy buenos aportes vertidos- daría un mejor enfoque al criterio de control de la CGR, que es lo que necesitamos en el país para optimizar los recursos del Estado. Quizás Sergio, tengas algún caso de premio que podría aplicarse como ejemplo de buena gestión pública. Te agradezco el aporte.
Seguiré escribiendo, de hecho que como han señalado varios en sus comentarios el programa del Proyecto Perú del MTC ha sido un éxito que se reconoce nacional e internacionalmente.
respecto al trabjo “transparente, eficiente y efectivo” de la contraloria, hay casos en los que la contraloria contrata los servicios de externos (llámase auditoras, consultoras etc) a los que encarga el trabajo que debe realizar directamente la contraloria. Y es suficientemente claro que estos agentes externos tienen que encontrar “hallazgos” a fin de continuar siendo convocados por la contraloria, caso contrario se pierden la opcion de seguir generandose los frejoles, perjudicando tanto al servidor publico, a la propia poblacion beneficiaria y por tanto también al proveedor, quienes tienen que lidiar e insumir en recursos a demostrar lo evidente, y para estas etapas de sustento el externo contratado ya no está en el escenario (por que los servicios contratados ya no compenden las siguientes etapas) por tanto la contraloria se vee imposibilitada de seguir sustentado lo “hallado” por el externo, por tanto la denuncia “se cae” y la poblacion se queda con la sensación de que existió corrupcion no sancionada, lo cual es totalmente inexistente.
Se debe revisar los incentivos del personal de control o de aquellos que son contratados para hacer actividades de control. También sería bueno que exista un órgano independiente de la CGR que evalúe antes de formular denuncias contra los funcionarios.
Haré de abogado del diablo:
1. ¿La Contraloría castiga el éxito? ¿por qué? El autor responde: “porque han pasado ya 10 años desde el diseño y lanzamiento del programa” el programa estrella del MTC. Es decir, ¿es exitoso un programa sólo porque ha pasado 10 años de la puesta en funcionamiento del programa y es el programa estrella del MTC? Pero, ¡¡cómo osa la Contraloría auditar un programa estrella del MTC!! Con qué derecho!!
Precisión: No puede haber pasado 10 años para que la Contraloría audite. Lo más probable es que esté dentro del plazo de 10 años. Y en relación a este plazo, está establecido en la Ley 27785, así que, a quien no le guste, solo tiene que modificar esa ley orgánica, que por cierto tiene carácter de desarrollo constitucional.
2. Según el artículo, la queja es porque la Contraloría le reprocha haber considerado una fórmula de reajuste de pago pero no conforme a la variación del IPC (que establece el INEI – art. 49° del RLCE) sino otro tipo de variación que no tenemos manera de saberlo ya que tampoco ha sido expuesto en este artículo de manera comparativa para ver la diferencia entre lo que aplicó el funcionario y lo que debió aplicar (según la Contraloría).
Ahora bien, si bien es cierto, la norma (art. 49) es facultativa, lo es para considerar fórmulas de reajuste de pago en las bases, pero siempre, conforme a la variación del IPC (que establece el INEI) no dice que sea facultativo considerar el IPC. ¿A QUIÉN LE CONVIENE QUE EL PAGO DEL CONTRATISTA SEA O NO SEA REAJUSTADO CADA MES? Obviamente, al contratista. Por eso es facultativo que el Estado se autoobligue a pagar reajustando la contraprestación mensual, pero a la vez el Estado se impone un límite para evitar que algunos de sus funcionarios escojan un índice de variación que no sea el de una institución oficial y con ello desembolse más de lo debido en contra de los intereses del Estado. Ese candado es: utilizar la variación del IPC que establece el INEI; así de simple y nada del otro mundo.
Por eso, en este artículo se debería describir comparativamente la fórmula que aplicó el funcionario para pagarle al contratista del programa estrella del MTC y la que, según la Contraloría, debió aplicar; y sobre todo, a cuánto asciende la diferencia monetaria (a favor del contratista según la Contraloría). Solo de esa manera se podría determinar si se le pagó más o menos de lo debido al contratista. ¿Será solo un asunto de mera burocracia con el objeto de destruir el programa estrella del MTC?
3. Solo así, también podríamos saber exactamente, si le caben todos estos argumentos ad hominem a los “funcionarios de la contraloría con poca experiencia y conocimiento sobre la materia auditada”, “famosos hallazgos”, “posiciones mediáticas para mostrar que la institución trabaja”, “castiga el éxito de programas exitosos”, “visión mediática del control”, “falta de conocimiento técnico y legal”, etcétera.
Espero no ser censurado.
Mi estimado Walter, no podría censurarte, vengo de una formación universitaria donde se practica la universalidad de pensamientos. Trataré de responder a tus observaciones.
1) Si la CGR hace un actividad de control y por diversas razones llega a conclusiones que no son sustentable técnica ni legalmente, lamentablemente eso afecta a la gestión pública. Si opina sobre gestión, cuando hay una norma expresa que no le permite, está afectando la gestión pública. No obstante, se extraña a la CGR en aquellos centros de corrupción que día a día explican la pérdida de recursos financieros que según la misma CGR supera los S/. 10,000 MM. Todos los años se gasta en obras públicas de infraestructura mas de US$ 5,000 MM, 1.1 más de lo que se invertirán en la Línea 2 del Metro; pero ten por seguro que veremos el Metro, pero yo te pregunto donde podemos observar la infraestructura correspondiente a la enorme inversión pública; pero claro es mas fácil concentrarse en los proyectos visibles que en aquellos como los miles de casos de obras por administración directa donde los sobrecosidos superan el 100% sin mayor control, o en aquellos proyectos que nunca se terminan a pesar que se han realizado los desembolsos. Es posible que escriba como se dan estos procesos para que nos demos cuenta donde está concentrado el problema de la corrupción en el Perú y claramente no es en las APPs o Contratos de Servicios.
2) La CGR recomendó aplicar el IPC, cuando era un tema facultativo -y por lo visto si eres abogado porque como ingeniero no logro interpretar lo que señalas, que lo del IPC es facultativo-. Sobre el uso de la polifónica ver el comentario de Alvariño -en estas mismas notas-, pero en resumen una polinónica que incorpora el petróleo y otros factores de costos que reflejan la estructura de costos del servicio u obra será mas efectiva que aquella que utiliza la canasta familiar. Por ejemplo, el precio del petróleo se ha incrementado por periodos pero luego ha tenido una caída importante. Una polinómica que considera el Petróleo será sensible a esta caída, el IPC no, al contrario por lo general se irá incrementado. Si revisan ahora el efecto de la fórmula verán que por este efecto están a la baja.
A tu pregunta: ¿a quién le conviene que el precio sea reajusta? y concluyes al contratista. Una fórmula de reajuste que tenga la estructura de costos de la obra o el servicio y que cambie según el movimiento de precios (incrementándose o reduciéndose) no favorece al contratista, solo le cubre los costos. Si el Petróleo sube es equilibrado que se le reconozca un mayor precio en el componente, como también es equilibrado que cuando el precio del petróleo cae, este componente también signifique una reducción de costos para el Estado. No es un tema de favorecer a una de las partes, es que el diseño del contrato debe considerar posiciones equilibradas entre las partes. Entonces si reducimos a la comparación de resultados por momentos posiblemente sea mayor al IPC y por otros menor al IPC e incluso puede darnos un reajuste negativo, si analizan estos efectos a lo largo de todos estos años verán lo que ha sucedido con estos índices. Este análisis no se refleja en la actividad de control. Sería bueno que evalúe por ejemplo en estos años cuál ha sido el efecto.
Los precios de los componentes de los costos son públicos, hay precios internacionales y nacionales, el INEI estudia no solamente el IPC sino tiene distinta información que ayuda a estructurar mejores índices. No es un problema de información.
En extremo tu razonamiento podría llevarnos a la posición de no poner fórmulas de reajuste, ni siquiera el IPC. En esta posición no es que un contratista no va a considerar el riesgo de la variación de precios sino que tendrá que hacerlo en el presupuesto de la obra y del servicio y si percibe que el tiempo es muy largo para administrar ese riesgo no pondrá oferta. Si logra participar se pondrá en el peor escenario y por lo tanto se elevará el presupuesto de la Obra; pero al ya no existir la fórmula de reajustes, si los precios suben el contratista está protegido, pero si los precios bajan hará sobre ganancias porque no hay fórmula de reajuste que le permita al Estado tomar el ahorro de la reducción de costos. Con esto se colige, que a quién le conviene tener una buen fórmula de reajuste es al Estado.
3) De hecho -y por lo expuesto- las observaciones reflejan poca experiencia en estructuración de contratos sobre todo de aquellos que tienen plazos extensos y suponen actividades distintas a obras, por lo mismo tienen apreciaciones no exactas en Contratos de Servicios, Concesiones o APPs. Te prometo escribir sobre otro caso donde la experiencia de los funcionarios de control son: (i) ninguna; (ii) un proceso de control. Ni siquiera reclamemos experiencia en procesos, sino en las mismas actividades de control.
Y la posición mediática no es cosecha mía, basta ver en la Televisión o diarios como se mancha la honra de buenos funcionarios y se les condena ante los medios, sin antes siquiera haber concurrido a la administración de justicia. Por lo mismo, si la CGR está funcionando como una fiscalía, los funcionarios necesitan de un Tribunal de las Actividades de Control que esté integrado por personas de experiencia que puedan ver que actividades de control tienen las características de calidad y merecen ser trasladadas a los órganos administrativos o judiciales.
Sé que he tomado un ejemplo que no es fácil y mi intención al escribir sobre estos temas es una preocupación por el país, si la CGR sigue actuando de esta manera tendremos serios problemas en la gestión pública.
Fui Gerente de Administración y Director Ejecutivo del Parque de las Leyendas hasta hace algunos años. durante mis funciones logramos ejecutar obras por mas de 12 millones, dinero autogenerado a partir de establecer sistemas administrativos eficientes, ahorro y orden en los gastos así como priorización de actividades, cambiamos de rojo a azul los estados financieros, levantamos la recaudación, etc. Para mi fue una excelente oportunidad de aplicar todos los conocimientos de mi recientemente concluida maestria en ESAN. Tiempo después me llegaron varias denuncias con argumentos tan poco solidos que realmente me parecía frustrante tener que ir a declarar sobre ellos. Resumiendo el tema, me quitaron por completo las ganas de regresar a trabajar en el estado y de contribuir con mi país, y entendí porque muchos funcionarios, ya enquistados prefieren el status quos.
Muchos buenos ex funcionarios no quieren regresar al Estado. Solamente hay que preguntarle a los actuales gobernantes lo difícil que tienen para conseguir buenos funcionarios que acepten el reto de regresar al Estado.
Muchos de los “Hallazgos” o “desviación de cumplimientos” como lo llaman ahora, encontrados por la Contraloría son inconsistentes y terminan por diluirse. Algunos pasan a la fiscalía, donde después de un largo proceso, terminan archivándose.
Mientras tanto, ¿Cuánto habrá gastado el Estado en las auditorías que lleva a cabo la CGR o juicios en el Poder Judicial?
¿Qué sanción debe recaer en aquellos auditores que levantan falsas acusaciones?. Que causan un enorme perjuicio al Estado y a los funcionarios involucrados.
Por ello, es imprescindible que los auditores, como mínimo deben tener un conocimiento similar a los funcionarios auditados. No se puede pretender que un “zapatero” investigue a un “jardinero”.
A veces tenemos la que de los órganos de control, de que sus denuncias no tienen efecto judicial. Pero en la gran mayoría es porque no están suficientemente desarrolladas y las estuvieran posiblemente no hubieran llegado a la fiscalía.
Comparto plenamente el daño que hace un mal control, más aún si se considera que los informes de la CG sirven de prueba para el Poder Judicial. Sin embargo no estoy de acuerdo en la solución, la CG no debe tener expertos en cada tema, lo que debe hacer es cumplir exactamente la ley, es decir señalar dónde es que hay trasgresiones legales, ya que lo que sucede actualmente es que es que los Auditores “opinan” sobre gestión y hacen primar su opinión, a pesar que la propia ley de control dispone que ante casos como el descrito prima la opinión de los responsables de la gestión. No puede ser de otra manera, sino se trasgrede uno de los principios del control, al convertirse en gestores sin responsabilidad ni competencia. Otro, de muchos problemas en la fiscalización superior, es que la CG investiga, impone criterios, observa y sanciona, demasiado poder debe tener límites muy claros y competencias muy específicas.
Estoy contigo Gustavo, pero añadiría que incluso para los casos que si amerita la actividad de control se necesita experiencia y conocimientos. Gracias.
Coincido con el anlaisis. los auditores de Contraloria normalmente no concen aspoectos tecnicos que cuestionan. Yo fui “victima” de un proceso administrativo que duro mas de 5 años, porque el inspector tenia un punto de vista diferente al mio, sobre la modifcacion de una ley.
una de las principales normas para la moderizacion del estado pasa necesariamente por reestructurar la Contraloria y el sistema completo que incluye las acciones en cada ministerio.
el proceso de descargo de “hallazgos” y levantar el proceso es absolutamente engorroso y carisimo para la administracion
Creo que una de las actividades importantes para poder potenciar la Gestión Pública es una reforma del Sistema Nacional de Control. Gracias.
El tema es muy importante. El impacto de estos proyectos no debe medirse sólo por el aspecto económico sino social y de desarrollo que ha conllevado. Habiendo laborado en una dependencia del MTC por más de 12 años he visto el inicio de éste proceso, su evolución con el tiempo (con el natural aprendizaje y mejora continua que esto supone) y definitivamente debe ser de lejos, el mejor proyecto desarrollado.
Hoy, ya desde el ámbito privado sólo queda apreciar como el título del artículo no puede ser más cierto….”un castigo al éxito”.
Pero no podemos quedar cruzados de brazos, debemos seguir en la senda de hacer “entender” a los que no lo tienen claro la importancia del tema, y el real y justo análisis que estos casos ameritan, para dimensionarlos – respetando el rol de la contraloría – un su justa dimensión.
Gracias por los comentarios, coincido contigo Máximo.
¿Donde estuvo Contraloria en los casos de la municipalidad de Chiclayo, gobiernos regionales Cajamarca y Ancash, túnel Santa Rosa (Municipalidad de Lima), etc, etc.
La corrupción se ha concentrado básicamente en el uso de recursos en Obras Publicas, Administración Directa y adquisiciones que no tienen control a nivel nacional, sobre todo en gobiernos regionales y municipalidades. La Inversión en Obra Pública de US 5,000 MM por año (más de lo que vamos a invertir en la Línea 2 del Metro en 5 años) no tiene ejemplos de obra para mostrar como éxito, salvo el mostrado del Proyecto Perú y otros lunares. así que deberíamos enfocar mejor la actividad de control.
Alguna vez trabaje en una OCI y aprecie que el nivel profesional de los auditores es mala. Los exámenes de la Contraloria y la acertada observación de usted, Dr. Bravo, indican, que esta institución no esta capacitada para poder llevar a cabo una auditoria moderna en beneficio de las propias entidades del Estado que pretende controlar.
Una auditoria preventiva, de gestión, de cooperación en haras de una mejor uso de los recursos y de apoyo a funcionarios diligentes y probos es lo que se espera.
Este ultimo Contralor no da la talla.
Estimado Raúl, esperamos que de esta discusión logremos tener Sistema Nacional de Control que permita tener una actividad preventiva, que promueva variaciones en los procesos para tener una función pública mas eficiente y diligente, no todo lo contrario.
Estimado Sergio Bravo
El tema que trata usted es muy importante pero uno de los grandes problemas es que nunca se trabaja en Equipo desde los mismos ministerios o instituciones publicas cada institución piensa tener la razón o haber descubierto algo es verdad que la corrupción esta enfrascada en las intuiciones publicas.
Toda Auditoria es buena pero con el personal calificado y que mínimo haya realizado gestión publica y que no solo aplique que dice su norma o que aplique al pie de la la letra la Ley de Contrataciones una cosa es con cajón otra con guitarra nuestras autoridades solo levantan acusaciones que perjudican a la inversión publica y lo mas importante la imagen de las personas pero el chisme la calumnia vende y para eso somos nosotros los peruanos somos buenos mas que una reforma necesitamos que el Sistema encargado de control intervenga desde el principio y no esperar a terminar de firmar el contrato y en plena ejecución intervienen y se paraliza todo quienes son los perjudicados todos porque un arbitraje o un juicio demora varios años para que después salgan ad sueltos los implicados que pueden defender o tienen dinero mejor dicho los funcionarios que tienen abogado que el gobierno paga para que los puedan defender en que se incurrió en gasto tiempo dinero y prestigio de la persona. seria bueno comentar sobre esta nueva ley de contrataciones que en vez de avanzar esta perjudicando son las leyes que dictan nuestras autoridades y que hay que acatarlas pero nadie dice nada hasta el momento ya vendrán los resultados a este fin de año todos hablamos de la ejecución del gasto y cuanto gastos en inversiones publicas pero nadie se pregunta la calidad de obra a realizar si funciona o el mantenimiento en el tiempo nadie mi país para que despegue se necesita personas con valores personas que amen su trabajo y sobre todo personas actitud positivas.
Estimado Sergio. Gracias por tu comentario. Si me lo permites, seguiré haciendo de abogado del diablo solo como por una cuestión académica y sin mala intención.
1.- Según el artículo, los contratos observados por la CGR son sobre el SERVICIO de conservación y mejoramiento de vías. Es decir, NO se trata del suministro de bienes y mucho menos un contrato de obra. Por lo tanto, no se aplica el segundo párrafo del numeral 1 del artículo 49° del RLCE por obvias razones.
2.- Al parecer, lo que tú pretendes es considerar que porque en el servicio de conservación y mejoramiento de las vías se utiliza el petróleo y éste está sujeto a cotización internacional, entonces debe aplicarse el segundo párrafo del numeral 1 del artículo 49° del RLCE. Esa no es una interpretación correcta, si tenemos en cuenta que el contrato está pactado en moneda nacional y sujeto a fórmula de reajuste.
3.- Insisto: Es facultativo, potestativo, opcional, voluntario, discrecional, considerar en las bases del proceso, fórmulas de reajuste de los pagos al contratista. Sin embargo, de haberlo considerado en las bases, se debe hacer con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Me gustaría saber ¿qué índice aplicaste en la fórmula polinómica contemplada en los contratos? Y ¿Cuál es la diferencia monetaria entre la fórmula que aplicaste y la que (según la CGR) debiste aplicar?
4.- De ninguna manera podría decir que todos los funcionarios públicos son corruptos, partiendo de un caso particular. Así como tampoco se puede decir que todos en la CGR son auditores ineptos, carentes de experiencia, etc. Todas las instituciones públicas tienen sus propias taras, finalmente están gobernadas por personas y las personas no somos infalibles. Pero no por ello, voy a adjetivar o generalizar al conjunto. Hacer lo contrario, sería bastante irresponsable.
Saludos.
Estimado Walter, sólo por una cuestión académica te informo que un SERVICIO esta conformado por la utilización de suministros y mano de obra para realizar un conjunto de actividades que buscan satisfacer las necesidades de un cliente. Por ejemplo el servicio de proporcionar servicio eléctrico, pasa por la utilización de centrales eléctricas, redes de transmisión y distribución, su mantenimiento (utilizando repuestos y mano de obra) hasta la comercialización para que se pueda prender la iluminación de las casas. O sea los servicios utilizan suministros que se deterioran durante la prestación del servicio.
En el tema de Programa Perú (se tiene una presentación en el link: http://www.proviasnac.gob.pe/Archivos/file/Documentos_de_Interes/II_Seminario_de_Conservacion_Vial_por_Resultados/Ing_%20John%20Vega%20-%20Experiencia%20Peruana,%20Programa%20de%20Infraestructura%20Vial%20Proyecto%20Per%C3%BA.pdf), se trata de un SERVICIO que cambio el esquema de mantenimiento a un tema de conservación, que puede parecer lo mismo, pero en términos de esquema para resolver el problema agudo de nuestras carreteras del interior de nuestro país (idea que se puede exportar a otros países), tiene una diferencia abismal. Este SERVICIO está conformado por:
a. Conservación rutinaria – Que asegura la transitabilidad con mantenimientos y reparaciones rutinarias, después de la colocación del pavimento básico
b. Conservación periódica – Colocación de un pavimento básico.
c. Atención de emergencias viales
d. Relevamiento de información – Inventarios viales, estudio trafico,
En el tema de la utilización de la formula polinomica, es conveniente que revises los conceptos de equidad y de manejo de riesgos en contratos de largo plazo.
El concepto de equidad es básico porque en un contrato las dos partes tienen que ganar lo que les corresponde. Lo que hace una fórmula polinomica mantiene la equidad de los contratos, pero en su estructura debe incluirse los componentes principales que se utilizan en el servicio.
El concepto de riesgos también es básico y tiene que estar delimitado correctamente, porque sino sucede lo explicado por Sergio en respuesta a tu comentario anterior, que el contratista sube el precio para cubrirse totalmente así no se presente el riesgo o no presenta propuesta. lo que hace la formula polinomica es acotar los riesgos.
Por otro lado, la semana pasada viaje desde la Central hidroelectrica El Muyo (a 50 km de la ciudad de Bagua) hasta Santa maría de Nieva, cerca de 250 km dentro de la selva peruana, lo hice en 5.5 horas. Ese viaje duraba hace algunos años 2 días. Me quede impresionado por la belleza de nuestra Amazonía y por la carretera con sistema creo que monocapa o bicapa sin los baches de una carretera afirmada en selva.
Estimado Walter
Tenemos entendido que en la formula polinomica se aplico a la suma del monomio del IPC mas los otros monomios que corresponden al equipo, materiales y mano de obra; es decir que la formula plinomica es la sumatoria de varios monomios.
Estos contratos de conservación por niveles de servicio duran de 5 a 8 años.
También tenemos entendido que con al aplicación de esta formula polinomica en los años 2010 al 2011 fueron elevados los reajustes por que el petroleo, el asfalto y otros elementos tenia incrementos altos y fueron mayores que al aplicar el IPC (esa es la observación de la CGR por que la auditoria lo realizo a mediados del 2015). Sin embargo, en el año 2015 y 2016 varios de estos elementos bajaron de precio y al aplicar la misma formula polinomica sale menor que el IPC y en algunos casos negativo; sin embargo la CGR persiste en que se siga aplicando el IPC, aunque en el tiempo de la duración del contrato o al final del mismo, el reajuste con el IPC supere amplia mente a la formula polinomica.
Gracias.
Estimado Sergio este articulo es muy importante, y muestra la realidad de los funcionarios en todo el Perú y los excesos que viene realizando la Contraloria si por favor conforme a tu sugerencia conformamos una Oficina o Red de defenza al Funcionario Público, agradezco me de su correo electronico.
Saludos
Estimado Sergio este articulo es muy importante, y muestra la realidad de los funcionarios en todo el Perú y los excesos que viene realizando la Contraloria si por favor conforme a tu sugerencia conformamos una Oficina o Red de defenza al Funcionario Público.
Saludos
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