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Oscar Sumar

¿Cómo medir el desempeño del Congreso?

Producto del reciente incremento de los
“gastos de representación” de los congresistas, nuevamente, han sido objeto de críticas.
Por ejemplo, este reportaje
concluye que “(…) legislan como otorongos (…)” y que “(…) parece que no
aprenden (…)”.  Más duro fue Mirko Lauer,
aun desde el título Curules, anticuchos y burdeles”
. Ante la avalancha de críticas -a la que muchas
veces contribuyo- se me ocurrió pensar, ¿cómo es que realmente mediríamos el
rendimiento del Congreso? Mi conclusión es que es muy difícil medir su
rendimiento y que pocas personas se darían realmente el trabajo de hacerlo; por
lo que deberíamos buscar soluciones “institucionales”. Aquí algunas ideas:


congresistafinal.jpg

Foto: Galería del Congreso

1.     El Congreso como
producto

Si el Congreso fuese un producto, en
teoría económica, sería uno de consumo lento (lo “compramos” una vez cada cinco
años), parcialmente de experiencia y parcialmente de información. Es decir,
algunos de los atributos del Congreso -o los congresistas- los podemos saber
leyendo sobre ellos, pero otros solo los vamos a comprobar una vez que asuman
funciones.

Un producto de consumo rápido y de
información, es mucho más fácil de evaluar que uno de consumo lento y de
experiencia. Como consecuencia de esto, es más fácil “mentir” en el caso de
productos de consumo lento y de experiencia (véase el clásico
trabajo de Nelson
). No es una sorpresa que las promesas de campaña rara vez
se cumplan. Paradójicamente, sin embargo, el “principio de veracidad”
en materia publicitaria no aplica a las campañas, por lo que Indecopi no podría
sancionar a un político mentiroso.

2.     ¿Comprar al “por mayor”?

Medir los números por si mismos no tiene mucho
sentido. Hacer más proyectos para garantizar su sueldo solo nos llevaría a tener
proyectos de poca calidad. Medir la calidad también tienen problemas. ¿Cómo
determinar que una norma es “buena”? Se me ocurren varias ideas, pero ninguna
exenta de críticas.

En el caso de proyectos: “¿cuántos se
convierten en leyes?” parece ser la pregunta pertinente. Pero, en el caso de
leyes, podría verse cuántas son demandadas por inconstitucionales ante el
Tribunal Constitucional (TC) u observadas por el Ejecutivo, por ejemplo. Esta
medida tendría el problema de que el TC hace una evaluación prioritariamente
“formal”, es decir, revisa la compatibilidad de la ley con otras normas, pero
no analiza su impacto.

Si nos basamos en su impacto, ¿cuál sería el criterio? Podría utilizarse
alguno objetivo como el impacto de las normas en los precios de los productos.
Si una norma reduce los precios, entonces es buena. Sin embargo, las personas
habitualmente estamos dispuestas a apoyar normas que incrementan los precios
pero protegen otros bienes como la salud o el medio ambiente. Tómese el caso de
la prohibición de transgénico o -en general- de la comida chatarra. Aunque
estas normas tienen el efecto de incrementar el precio de los alimentos, nos
pueden parecer buenas por lograr otros objetivos de política pública. Entonces,
otro criterio podría ser más amplio: cualquier norma que efectivamente cumpla
su cometido, es buena. Esa medida es, como se puede ver, mucho más gaseosa,
pero aun así complicada de aplicar en la práctica. Otro criterio es el
subjetivo. Es decir, una norma sería buena cuando fuera apoyada por la
población. Es fácil ver los problemas de ese criterio.

Otra medida del trabajo del Congreso
podría ser la interacción con otro poderes o sus procedimientos de
fiscalización. En ambos casos, el número solo no nos dice mucho tampoco y se
encuentran problemas similares a la hora de juzgar qué tan positivas han sido
las intervenciones del Congreso.

3.     Mediciones más formales

Otra forma de evaluar la labor del
Congreso es fijarnos si cumplen criterios más formales, como asistir a sesiones
o hacer análisis costos-beneficio de sus proyectos. A diferencia del punto
anterior, en este caso, la medición es bastante más simple. El problema aquí es
que estos criterios -aunque nos satisfagan- no necesariamente tendría un
impacto real en nuestros verdaderos objetivos. Es decir, si los congresistas
fueran a más sesiones, ¿nosotros seríamos más ricos, más iguales o más
democráticos? No digo que no sea importante la disciplina, pero ¿es realmente
el punto primordial en este caso?

4.     Consumidores
desinteresados

Aunque crean que no, lo somos. ¿Cuándo
fue la última vez que leyó un proyecto de ley? ¿Cuándo fue la última vez que revisó
la cantidad o calidad de las leyes aprobadas? Puede ser que muchas normas
tengan un impacto negativo para la economía peruana, pero este impacto es
repartido entre toda la población. Por tanto, sería muy complicado que una
persona de a pie -que tienen su propio trabajo, distinto a ser periodista o
investigador- se dedicase a evaluar en detalle la labor del Congreso. Lo que
nos llegan son escándalos. La congresista que se hace lavar los pies, el otro
que roba cable y así. Esta forma de periodismo, sin embargo, no nos lleva a
temas centrales, como si las normas han tenido un impacto positivo o negativo
en los precios o si han logrado mayor igualdad social o si tenemos
instituciones más sólidas. La banalidad de la información periodística muchas
veces es un reflejo, tanto de nuestra falta de interés, como la presión de
grupos interesados en brindar la información de manera sesgada o “idiotizar” a
la población (si les interesa profundizar, este
es un trabajo clave
).

5.       
¿Qué hacer?

Más allá de cuestionar el desempeño de
los congresistas de manera individual, quizá deberíamos hacer algunos cambios
estructurales (constitucionales) que podrían mejorar su desempeño. Por ejemplo,
podría haber una renovación por tercios cada dos años. Por otro lado, podría
haber más de una cámara, para que haya un control de calidad dentro del propio
congreso (recomiendo leer esto).
Además, podría sujetarse el pago de los congresistas a algún criterio
inteligente de productividad combinada con calidad, que podría ser medida en
base al control de otras instituciones, aun con los problemas que esto tiene.
El TC podría servir como un organismo de control poderoso, haciéndole algunos
ajustes como -uno primordial- quitarle al Congreso la potestad de elegir a sus
miembros. El Congreso tiene incentivos para minar desde dentro al TC. Elegir
malos miembros o no elegirlos -como ahora mismo está
ocurriendo
- es una buena manera de hacerlo.

Si gustan, me pueden contactar en Twitter @osumar

COMENTARIOS

  • 1
  • 22.01.2013
  • 05:37:00 hs
jacinto

Gracias por el interesante post. El congreso es un órgano político de caracter representativo. Los congresistas deben responder y actuar de acuerdo a los intereses de los electores que los eligen. Los intereses muy probablemente serán opuestos. La función del congreso es discutir las iniciativas de los congresistas, para armonizar los intereses y así conseguir leyes efectivas y favorables para la mayoría de los representados. Esta función se ha ido perdiendo con los años. El voto preferencial, los distritos electorales extensos, las comisiones sectoriales y la unicameralidad, han minado (sin ser la intención de sus promotores) la función congresal. El país necesita pocas pero buenas leyes. Bien sustentadas y discutidas (bajo enfoques populares y expertos). Buscar indicadores que midan la eficacia y calidad del trabajo de cada congresista, se podría volver una tarea inútil. Considero más efectivas las reformas institucionales: voto facultativo, bicameralidad, renovación por tercios, distritos electorales pequeños, eliminación del voto preferencial. Estas medidas obligarán a trabajar en equipo a las bancadas y a “reclutar” talento que permita presentar, sustentar y discutir efectivamente las iniciativas conjuntas.

  • 2
  • 09.01.2013
  • 08:49:20 hs
Nicolàs Carpe

Estimado Sumar, la soluciòn es planificar es una cultura que los peruanos no tenemos se que usted entenderà que si se planifica se pueden trazar objetivos a corto, mediano y largo plazo, los que pueden ser medidos y controlados. Se planifica hasta la concepciòn e implementaciòn de una politica u objetivo econòmico o social, tambièn se planifica la operaciòn y el sistema se retroalimenta haciendose màs eficiente si queremos. Necesitamos una entidad planificadora àutònoma y fuerte, y el congreso es el llamado a controlar ayudandose de estadìsticas, encuestas, etc existe toda una ciencia sobre el tema.
Ademas debemos aceptar que todo comienza en el momento que estos señores son elegidos para postular, tambien hay modelos democraticos que en este aspecto podemos adaptar a nuestra realidad.
TODO IMPLICA UNA VOLUNTAD POLITICA DE CAMBIO, que es obvio que este congreso nunca adoptarà, por intereses personales.

  • 3
  • 08.01.2013
  • 11:43:25 hs
XABIER ETXEBELSEA ZUBEROGOITIA

Veamos Oscar, si al congreso llegan 130 individuos, que reciben sueldo, extras y gollorias durante cinco años y no sabemos como evaluar su trabajo, no solo algo anda mal. Reconozcamos que algo, anda demasiado mal.

La necesidad de criterios de evaluacion, lleva en otras democracias a obligar a los congresistas a firmar un “contrato publico con el electorado”. El contrato, no es otra cosa que un listado coherente y posible de “logros tangibles” a favor de los electores (departamentos, autonomias o regiones). Esto requiere una adecuada exposicion y debate, por parte de los candidatos. No asi mitines impresentables entre ruido, globos, baile y palabreo incoherente.

El “contrato” tiene una duracion equivalente a la legislatura y de no cumplirse, el congresista, simplemente deja de percibir honorarios y/o reintegra los recibidos. Se exige ademas, a todo congresista declaracion jurada publica, de bienes antes y despues de su paso por el congreso.

De esta manera, los ciudadanos saben a quienes eligieron, para que eligieron y que pueden exigir en virtud de un contrato publico.

  • 4
  • 09.01.2013
  • 06:42:30 hs
Ivan

Interesante artículo. Mejorar el Congreso no sólo es cambios al interior del mismo. Se requiere institucionalizar los partidos políticos que formen cuadros políticos (asì sabremos que candidatos se presentan y no las sorpresas que hoy aparecen en el parlamento) e ir a un sistema de partidos (dos, tres o cuatro a lo mucho, cada uno tal vez con diferencias de carácter programativo), reformar el sistema electoral pasando por una sola institución electoral (y no tres cabezas como el actual), establecer los distritos ùninominales así sabremos que congresista representa a un especifico espacio territorial y por tanto cual es su electorado, el voto facultativo para crear conciencia ciudadana, la obligatoriedad es simplemente cumplir con una formalidad. Ahora al interior del congreso (esto tiene que ir acompañado con la institucionalidad de los partidos). Un congresista es un lider que debe dar docencia con sus actos, con sus mensajes, no puede venir cualquiera simplemente para aprender, es todo lo contrario debe enseñar: Fortalecer la función congresal dejando de lado las dádivas, no es posible que se argumente que el aumento se deba para entregar donativos. Un congreso no puede medirse por la cantidad de leyes, sino por su calidad, por lo tanto debe agendarse por todo el periodo parlamentario, previo consenso de los grupos parlamentarios presentes, leyes de reforma constitucional o leyes generales con debates amplios que al final generen consenso (para eso es el parlamento), pero no iniciativas intrascendentes o que no deben corresponder al congreso como declaraciones de interés, días festivos, pensiones de gracia, es perder tiempo y dinero. Se ha preguntado cuanto cuesta emitir una norma?. En fin hay mucho por hacer y esto no es nuevo, sin embargo hay consenso político para realizarlo o los intereses son mayores para mantener este status quo.

  • 5
  • 08.01.2013
  • 04:29:48 hs
Walter

Hola Oscar,

Interesante tu post. Sin embargo, creo que olvidas algunos puntos importantse sobre la creación de leyes en tu propuesta:
1. Dices que podría sujetarse la remuneración a algunos criterios de productividad, pero estos no podrían ser medidos ya que como bien indicas más leyes no necesariamente son mejores leyes. Además, el parlamento tiene un importante rol político de control y contrapeso del Ejecutivo. Una moción de censura, o una comisión investigadora, ¿cómo se mide la productividad? ¿El TC puede evaluar ese desempeño?
2. Un congresista bien intencionado puede ofrecer presentar un número de iniciativas (no olvides eso, UN solo congresista sólo puede hacer eso) digamos 15, pero necesita el apoyo de su bancada y de otras bancadas para presentarlas, que sean aprobadas en las comisiones pertinentes y discutidas en el pleno, es decir, requiere del interés y apoyo de sus pares. Para lograrlo, lo que es lógico requerirá de negociaciones, “te firmo esto y me firmas este otro”. Si sólo pasaron 3 de mis 15 propuestas en los 5 años, ¿fue un éxito o un fracaso? ¿Se le puede acusar por falta de manejo político? Si soy de la oposición, ¿tendré la misma capacidad de negociación que el oficialismo? Creo que la cosa se dificulta.

La renovación por tercios parece interesante pero no nos garantiza una mejor elección además que se podría estar en constante campaña. Quizá si hacemos distritos únicos para cada congresista, donde sólo elegimos a uno y sólo a uno y le pedimos rendición de cuentas sino no es reelegido. Pero como bien dices, es un producto de lento consumo y hay mucho desinterés. Es más fácil criticar que apoyar. No olvides que todos somos técnicos después del partido.

Ojalá salga una idea de esto y podamos alcanzarlo a nuestros congresistas.
¿Alguno tiene la obligación de recibir nuestras sugerencias?

Un abrazo,

Walter.

  • 6
  • 11.01.2013
  • 05:48:03 hs
Silvio

En mi opinión creo que si es posible medir el desempeño del congreso (gestión por resultados), debería de establecerse escalas/rangos (hasta 50%, de 50% a 75%…algo asi)) para determinar su eficiecia o deficiencia, se debe crear un mecanismo de evaluación (a travez de ciertos parámetros) por cada congresista y de acuerdo a ello pagar su sueldo. Debe existir una remuneración base (fija), remuneración especial o por productividad, este último sujeto al esfuerzo y su contribución al país o región a la que representa; criterios como por ejemplo: nº de proyectos presentados, nº de proyectos aprobados, nº de proyectos desaprobados, desempeño integral del congreso, entre otros; quizas no resulte con exactitud, pero si tendríamos una idea del desempeño del congreso y de sus miembros de acuerdo a ciertas escalas, el pago de remuneración por gestión de resultados ayudaria en “algo” a ponerlos mas “activos”, por que se verían afectados en lo que mas duele…el “bolsillo”….Debe seguir el debate.

  • 7
  • 08.01.2013
  • 05:31:09 hs
Augusto

La verdad que cuando leo noticias sobre el congreso me pregunto que pasaria con el pais si no existiese. Cual es su verdadera funcion? Contrapeso al ejecutivo? Legislar? Podrias cumplir ambas funciones con organos distintos y que requieran gente con distinto perfil y preparacion.

Podrias tener un organismo que haga una especie de fiscalizacion al ejecutivo en funcion a la representacion, donde haya mas un control politico y sea como el congreso actual, pero mas reducido (necesitas 130 tipos para esto?).

Si se trata de legislar, pensaria que es mas eficiente tener gente que efectivamente sabe algo de leyes y/o de economia y/o public policy antes que mirar simplemente de donde vienen (representacion por el simple hecho de venir de un sitio del pais). Tampoco tendrias que tener 130 puntas, sino muchas menos y mejor preparadas.

Y se me pasa por la cabeza tambien el tema de descentralizacion. Al final, la idea de la representacion es que se tome en cuenta a todas las regiones del pais por igual (bueno, en funcion a su poblacion en realidad). En esa linea podrías replicar lo anterior a nivel regional, al menos la parte legislativa, como en estados federalistas o donde hay mayor autonomia regional (tipo las comunidades autonomas españolas).

No se, tiene que haber una alternativa a los otorongos en el corto/mediano plazo!

  • 8
  • 10.01.2013
  • 05:43:16 hs
Nicolas Carpe

Walter, tienes toda la razòn en ocasiones tambèn lo pensè y buscando una soluciòn pude deducir que es justamente la individualizaciòn del congreso lo que lo lleva al fracaso, propongo que seàn los Partidos Politicos los que se presenten en bloque y sean estos los que propongan su planes y metas y sea a estos a los que se les cancele en base a sus resultados, de esta forma los potenciamos, aprovechamos toda su estructura a traves de sus representantes en el congreso pues tendrìan todo su respaldo y hariàn funcionar todo su aparato militante, luego el mismo partido les pagarìa a sus congresistas en base a sus reglas propias de productividad u organizaciòn, ademàs serìan los mismos partidos los que podrìan revocar a sus congresistas en aras de una mayor productividad.
Bajo este enfoque los partidos màs productivos es decir los màs eficientes, los que planificaron mejor y por ende conocen mejor la realidad nuestra y estàn mejor estructurados, seleccionarìan mejor a sus congresistas colocando a sus mejores ejecutivos, serìan los màs fuertes, solventes y sòlidos.
Te aseguro que la calidad de nuestro congreso se elevarìa notablemente pues tendrìamos ejecutivos e intelectuales del màs alto nivel y ampliamente respaldados por sus partidos y no se perderìa valioso tiempo en el congreso pues considero que un nuevo congresista carente de experiencia y preparaciòn tarda sus 2 o 3 años en entender la maquinaria estatal y recien se pone a trabajar, es decir los peruanos les pagamos los primeros años para que aprendan a trabajar como congresistas.
De esta forma tambien evitamos que acceda al congreso cualquier individuo, que con toda certeza los primeros años no sabe que hacer.

  • 9
  • 09.01.2013
  • 04:35:32 hs
alex

que bueno que respondas cada comentario ya que los que lo han escrito se han dado el trabajo de proponer algo. la idea es mas que suficiente por el momento, luego el tema es operativizar. al igual que tu y los comentaristas tambien tuve ideas similares. en donde si reconozco mi ignorancia es no sabe si existe o no un control externo (de otra organismo del gobierno) aunque sea en algunos aspectos claves de lo que hace el congreso. Aunque pertneciene a soc. civl, recuerdo existia una ong. Podria explicar esto en un segundo post. en cuanto a operativizar las mediciones ayudaria mucho ver como se trabaja en otros paises. la idea de repensar todo y cuestionar si debe existir “este congreso” tal coo funcioan en Peru es valida. Finalmente, lo mismo deberiamos pensar de cada ministerio. cada uno es una caja negra

  • 10
  • 10.01.2013
  • 08:15:05 hs
victor

Muy fácil creando una ley de partidos políticos primeramente. El Perú debe existir solo 5 partidos políticos los azules.los verdes amarillos rojos naranjas. Es allí donde cada partido tiene la responsabilidad de cambiar por ley sus congresistas más probos intelectuales. Hoy en día es una olla de grillos, comodines, tránsfugas, lobistas.etc etc. Se aprovechan por existe un vacío legal, los votantes pueden ser cambiantes sí. Porque es el mandato del pueblo Más no los congresistas. El ciudadano elegirá porque partido se inclina o no.

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