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Oscar Sumar

Recomendaciones para diseño de políticas #5: los “costos ocultos” de las normas

¿Qué pensaría si le dijera que
la norma que obliga a ponerse cinturón de seguridad al manejar un auto
contribuye a causar más accidentes de tránsito? En 1975, Sam Peltzman escribió
un artículo con un gran impacto: “The Effects of Automobile Safety Regulation”
(En: Journal of Political Economy 83). En éste, el profesor de la Universidad
de Chicago intentó probar que, aunque el uso de cinturón de seguridad podría
reducir las muertes entre los conductores, no reducía la cantidad de accidentes
en general, ni la cantidad total de muertes; sino que más bien podía tener el
efecto exactamente contrario. Esto es así porque, si bien los conductores se
encuentran más “seguros”, esta seguridad se traduce en riesgo moral, lo que puede llevar a un manejo menos responsable,
causando más accidentes en general  y muertes entre transeúntes y
pasajeros sin cinturón de seguridad. La fría, pero ingeniosa, conclusión de
Peltzman fue: incentivar el  uso de cinturón entre los pasajeros, pero no
entre los conductores.

Existen muchos otros ejemplos
de esto. Una norma imponiendo restricciones a la creación de universidades
podría tener el efecto de reducir la calidad educativa; una norma incentivando
la lactancia materna podría causar mayor desnutrición infantil; una norma
prohibiendo la comida chatarra podría empeorar la nutrición; una norma
prohibiendo el tabaco podría generar más muertes y daños a la salud en el
agregado y así…

La idea detrás de estos
ejemplos es decir que muchas veces nos quedamos en la superficie, sin darnos
cuenta que las normas que proponemos o analizamos tienen efectos que van mucho
más allá de lo obvio. Las herramientas económicas muchas veces sirven para dar
este paso
extra. Una buena manera de
ordenar el análisis es utilizando el
test
de proporcionalidad[1]
.

El caso de la prohibición al expendio de bebidas con alcohol: “Hora Segura”

A diferencia de lo que ocurre
con el tabaco, donde la regulación del espacio y tiempo para fumar sí tiene un
efecto claro en las externalidades, el caso del alcohol es distinto. Cuando uno
evita el consumo de alcohol a una determinada hora, estas limitaciones afectan
el consumo de sustitutos del alcohol. A partir de esto, veremos si las
restricciones a la venta de alcohol pueden lograr el propósito de reducir las
externalidades asociadas a su consumo.

Sustitutos temporales

Existen tres razones por las
cuales esta norma no cumple su propósito, en relación a la limitación del
tiempo para adquirir alcohol: (i) los efectos del consumo de alcohol solo se
producen 45 minutos después del consumo del mismo; (ii) el nivel de
intoxicación está asociado tanto al volumen como al 
ratio de
consumo
[2]; y;
(iii) los accidentes automovilísticos producto del consumo de alcohol se
incrementan en relación al nivel de intoxicación
[3].

Sustitutos espaciales

Dado que la norma no se aplica
de manera uniforme a todas las provincias -solo a Lima-, ni en diferentes tipos
de locales, uno podría suponer que las personas que comiencen a tomar en un
lugar donde exista la limitación temporal, podrían trasladarse para seguir
bebiendo en otra provincia donde dicha prohibición no exista u otro local con
un horario de prohibición distinto
[4].

Productos sustitutos: el consumo de drogas
como sustituto del alcohol

Otro ángulo no tomado en cuenta
por los creadores de esta norma es que el consumo de drogas es un sustituto del
alcohol. Se podría presumir, entonces, que el incremento del precio del alcohol
o la prohibición del uso de alcohol, además de mercados negros, va a generar un
incremento en el consumo de sus sustitutos
[5], lo cual
ha sido medido en relación a la cantidad de crímenes cometidos producto del
consumo de drogas cuando el alcohol fue prohibido
[6].

Así, nuevamente, la norma no
consigue su propósito, pues evitar el desorden público o mayores accidentes o
criminalidad reduciendo el consumo de alcohol, puede -a su vez- aumentar todos
estos indicadores por el incremento en el consumo de drogas.

Pd:
Este post es parte de una serie
titulada “Cinco recomendaciones para un mejor diseño de políticas públicas” que
termina hoy. Mi siguiente post saldrá
el próximo martes.

Pd2: Pueden contactarme en Twitter @osumar



[1] Tanto el
Tribunal Constitucional peruano como el Indecopi han desarrollado versiones de
este test de proporcionalidad. El test fue primeramente utilizado por la Corte
Suprema de Estados Unidos (balancing
tests
) y luego por cortes europeas. El test, sin embargo, tiene una
inspiración claramente económica. Para un recuento histórico del origen del ACB
de normas, ver:
ZERBE, Richard. “The legal foundation of cost-benefit
analysis”.

[2] BOYES,
William J. y Roger L. FAITH. “Temporal Regulation and Intertemporal
Substitution: The Effect of Banning Alcohol at College Football Games”. En:
Public Choice 77. 1993. p. 606. Traducción libre de “(…) regulations
that interrupt the normal timing of consumption shift at least a portion of
that consumption into non-regulated periods. For many goods, that shift may be
desirable, or, simply such regulation-induced shifts may not matter. In the case
of alcohol, such regulation-induced shift may not be socially harmless since
intoxication in the non-regulated periods is likely to increase. In this paper
we have shown that a regulation designed to reduce the negative externalities
from consuming alcohol may have simply shifted the externalities to other
periods. While we can-not show that the total consumption of alcohol changed as
a result of the ban, we have produced evidence that intoxication has increased.
(…)”.

[3] BOYES,
William J. y Roger L. FAITH. Op. Cit. p. 607. Traducción libre de:
Statistical studies of drinking and driving show that the probability of
being involved in a traffic accident increases at an increasing rate with blood
alcohol concentration (see Borkenstein et al., 1974). Thus, the higher levels
of intoxication induced by inter-temporal substitution of alcohol consumption
could lead to more accidents. So even though the social costs of drinking may
be reduced during the regulated period, social costs in the surrounding unregulated
periods may conceivably rise by an even greater amount”.

[4] ADAMS,
Scott y Chad COTTI
“Drunk driving after the passage of smoking bans in bars”. En: Journal of Public Economics 92. 2008. pp. 1288-1305.

[5] HUNT,
Priscillia; RABINOVICH, Lila; y, BAUMBERG, Ben.
“Preliminary assessment of the economic impacts of alcohol pricing
policy options in the UK”
. RAND Technical
Report. 2010.  Traducción libre de: “The Government’s objective of
the pricing policies is to reduce harms.
It
has been demonstrated that consumers are likely to reduce alcohol consumption
following an increase in prices; however, it is possible that this money is
spent on other substances. The increased prices may make other substances more
attractive and not have the overall effect of reducing harms. In particular, if
consumption of other substances causes equal or greater harm, then an
unintended consequence would be no change or an increase in harm”
.

[6] CONLIN,
Michael; PEPPER, John; y, Stacy DICKERT-CONLIN. “The Effect of Alcohol
Prohibition on Illicit-Drug-Related Crimes”. En: Journal of Law and Economics
48. The University of Chicago.
2005. Traducción libre de: “First,
we find that allowing local alcohol access appears to decrease the
prevalence of crimes associated with illicit-drug consumption.
(…). Changing an alcohol access policy to allow the sale of alcohol
decreases drug-related mortality. Apparently, regulations on sinful activities
lead to important unintended and possibly counteracting consequences for other
deviant behaviors”
.

COMENTARIOS

  • 1
  • 26.03.2013
  • 07:50:07 hs
Gianfranco Mejía

Estimado Óscar, tal como dices, todas las normas tienen costos ocultos, incluso las más bienintencionadas y las que parecen brindarnos una gran cantidad de beneficios. Es por eso que razonamientos como los que has efectuado permiten a los que proponen normas y políticas en general (policymakers) poder evaluar detenidamente los efectos que ocasionan en el mercado y la sociedad.
Excelente ejemplo el de la “Hora Segura”, justo elegí ese tema para debatirlo con mis alumnos en mis clases de Economía. Voy a recomendarles que te sigan en este interesante blog.

  • 2
  • 26.03.2013
  • 06:43:56 hs
Alberto Moran

Una norma perfecta en el sentido de que su aplicación no sólo no resuelve el problema para el que fue dada y no pasaría ni la prueba de proporcionalidad más benevolente, sino que un simple análisis de sus externalidades llevaría a una solución verdadera o infinitamente superior.

Me refiero a las Revisiones Técnicas Vehiculares RTV: Fueron creadas para reducir la contaminación ambiental atribuída psicosocialmente en exclusividad a los automóviles, y los accidentes por fallas mecánicas causa diminuta, en Lima alrededor del 1.5% en esa fecha.

Desde que se realizan las RTV, unos 5 años, nunca se ha publicado un reporte sobre su efecto para reducir la contaminación y los accidentes.

En esos 5 años, el costo de las RTV sumadas las tarifas, el costo de combustible, otros consumibles de los vehículos y el costo del tiempo de los conductores empleados en pasar las RTV alcanza la suma de 1,500 millones de soles, prácticamente 5 veces el presupuesto anual de inversiones de la Municipalidad de Lima.

Este gasto inútil ya es una barbaridad que poquísimas personas han percibido y a la ciudadanía parece no importarle (qué pésima educación es la peruana que no desarrolla el pensamiento crítico), pero para darse cuenta del asunto en su magnitud veamos lo siguiente:

Si en vez de ocupar + ó – 300 millones de soles anuales en no obtener ningún beneficio (excepción hecha de las empresas que hacen las RTV), los propietarios de vehículos hicieran una contribución (obligatoria por supuesto) de 200+ soles anuales, la Municipalidad de Lima podría palanquear hasta 9,000 millones de soles en el Banco Mundial, BID, CAF, etc. para construir varios metropolitanos, hacer muchos intercambios viales, ciclovías y sembrar millones de árboles.

En ese caso la ciudad sí obtendría beneficios de menor contaminación y menores accidentes, no sólo por fallas mecánicas, una ciudad más bella y con una tremenda plusvalía de las propiedades. Las personas llegarían más pronto a sus trabajos aumentando su potencial productivo en razón de más de 1 punto del PBI; a sus hogares aumentando su calidad de vida, y habría muchísimo trabajo en las obras necesarias y su mantenimiento.

las RTV son una preciosa prueba de normas que no resuelven los problemas, crean otros y restan oportunidades.

  • 3
  • 01.04.2013
  • 10:23:47 hs
jaime

efectivamente las normas deberia evaluarse no solo desde un punto de vista monetario sino el efecto directo en minimizacion de casos y el efecto contrario, si es que lo tiene, el hecho de que vayan los autos a revision tecnica es similar a un chequeo medico, que gano, MUCHO ya que como es una revision obligatoria de rutina entonces puedo anticiparme a lo que normalmente un mantenimiento no lo hace, considerando que los miles de talleres informales no tienen normas basicas de calidad y revision, ahora cuesta demasiado no solo en tiempo y costo en la planta de revision cosa que deberian revisar porque ese trabajo se pagaria la inversion en equipamiento y local en 2 o 3 años pero ya tenemos esto varios años y es casi un monopolio. Deberian reducir los rangos aceptables para exigir mas a los autos de los conductores y no pasar con las justas un examen tecnico, de esta manera veriamos que bajamos mas la contaminacion y accidentes. aparte que las normas sobre alcohol drogas, sedantes, etc deben acompañar a esta revision tecnica por eso se llamaria interoperatibilidad legal (una norma apoya a otra y viceversa).

  • 4
  • 03.05.2013
  • 10:15:48 hs
Baju Bayi

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