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Oscar Sumar

No hay que matar moscas con bazucas: más allá del Análisis Costo-Beneficio de normas (ACB)

Hace pocos días, Alfredo Bullard escribió acerca de la necesidad de implantar el ACB en el Congreso peruano. En sus palabras: “Si yo fuera presidente del Congreso, lo primero que haría es que se cumpla la norma, se hagan análisis costo-beneficio serios y que se reemplace la cantinflesca frase con la que se pretende cumplir la obligación. De lo contrario, seguirán siendo las anécdotas las que dominarán nuestro destino”. Su propuesta, además, coincide con las recomendaciones de la OCED e incluso con propuestas muy bien intencionadas como la del Congresista Alberto de Belaunde. A pesar de reconocer que buena parte de mi vida académica he estado de acuerdo con esto, hoy en día, luego de haber estudiado y analizado regulación económica durante a rededor de 10 años, no podría estar menos de acuerdo con esta idea. En este breve artículo explicaré el por qué y diré cuál me parece una alternativa más razonable.

En el s. XIX, en Europa, la tasa de mortalidad de las madres era diez veces más grande que la actual. Nadie sabía exactamente cuál era el problema. Un médico, Semmelweis, se dio cuenta que la tasa de mortalidad era mucho mayor en la sala de médicos comparada a la sala de comadronas en el mismo hospital. Nuevamente, nadie sabía muy bien por qué. Posteriormente, el joven médico Semmelweis descubriría que la razón estaba en que los médicos jóvenes practicaban autopsias y por lo tanto tenían residuos de materia muerta en las manos, lo cual infectaba a las madres. La solución estribaba en “lavarse las manos” (tomado de “SuperFreakonomics”, p. 167).
La moraleja es que muchas veces buscamos soluciones complejas para problemas que aparentemente no tienen solución. Si vemos los reportes de calidad regulatoria del Banco Mundial, veremos que la calidad regulatoria en Perú es bastante baja. Bullard señala un hecho conocido por casi todos los que estudiamos políticas públicas: los proyectos de ley no hacen ACB ni nada que se les parezca. Un estudio muy detallado y completo de Peña y otros (2014) determina de manera estadística que cerca del 98% de normas no cuentan con evaluación de costos y beneficios numérica. Sin duda, la situación es crítica. La solución, ¿debería ser compleja?

¿La solución es implementar el Regulatory Impact Analysis (RIA) o ACB?

El RIA, un proceso complejo “primo hermano”, del ACB, implica identificar un problema, objetivos, los medios menos gravosos para alcanzar dichos objetivos, identificar ganadores y perdedores potenciales y cuantificar los costos y beneficios para cada grupo. Para este tipo de análisis se requiere a un grupo de expertos que lleve a cabo un análisis que suelen tardar meses o años.

Este análisis, además, ha sido criticado por ser inmoral (al basarse solo en el costo de salvar vidas), ser demasiado técnico, parcializado, etc. Tal como lo explican Shapiro y Shroeder en la Harvard Environmental Law Review:

“El ACB no ha logrado su propósito. El ACB no ha desplazado la actividad política en la revisión de regulación, la metodología carecer de certeza, y es sujeto de manipulación de acuerdo a las preferencias de quien realiza el análisis. A pesar de todos los esfuerzos que se han hecho para refinar el actual proceso RIA, incrementando su carga y complicaciones y así los costos de desarrollar medidas para asegurar la calidad -y seguridad-, no hay evidencia sólida de que estemos mejor porque hayamos utilizado el ACB en lugar de alguna otra técnica decisoria” .

Tenemos, así, que el ACB no es la panacea, por un lado; y, por otro, tenemos que muchas veces las normas propuestas por nuestros congresistas son tan abiertamente erróneas que la solución está en hacer algo mucho más simple.

El equivalente es que nuestros congresistas están dando a luz normas sin lavarse las manos. La solución no está en implementar un sistema súper complejo de análisis de normas, tal como proponen la OCED o Bullard. Tomando en cuenta la capacidad técnica e intelectual de nuestros congresistas y la real necesidad de hacerlo, proponemos algo mucho más simple:

Nuestros congresistas deberían de leer

Así de simple. Ponemos ahora un ejemplo para aclarar nuestro punto: al Congresista Omar Chehade se le ocurrió hace un par de años que era una buena idea prohibir la pornografía para reducir la violencia contra la mujer. ¿Era necesario hacer un RIA para llegar a la conclusión de que su idea era completamente disparatada? Pues no, bastaba con leer los estudios que se habían hecho en Italia, Portugal, Noruega, Japón y Estados Unidos acerca del tema (ver estudios aquí, aquí y aquí). Todos estos estudios demostraban estadísticamente que prohibir la pornografía incrementaba el número de violaciones.

Como se ve, basta una búsqueda en Internet de más o menos media hora para llegar a la conclusión de que la propuesta de Chehade es disparatada. Además, ni si quiera es necesaria esa búsqueda. Principios básicos de la Economía, como el “efecto sustitución” (reseñados por Posner en este caso), nos llevarían a la misma conclusión. El mismo ejemplo usado por Bullard, ¿realmente es necesario hacer un RIA para darnos cuenta que los aviones son menos riesgosos que los carros? ¿No basta leer los papers ya escritos sobre eso? (por ejemplo, Viscusi tiene alguno muy bueno sobre el tema).

Si se quiere “formalizar” un poco más el análisis, cada congresista debería tener a su cargo -al proponer una norma- mostrar al menos tres estudios académicos (tendría que haber una definición que excluya páginas como “El Rincón del Vago”) que respalden estadísticamente o mediante algún otro método científico la idea central de su proyecto. Luego, si algún otro congresista o ciudadano mostrara un número igual o mayor de estudios en contra, la norma no se podría aprobar. Todo esto podría estar en una plantilla fácil de llenar.

Comencé este artículo señalando que llevo años analizando regulación económica. Eso me da algo de confianza al decir que este caso no es una excepción, sino la regla. Las normas de nuestro Congreso son tan pobres que no se requiere un análisis sofisticado para llegar a la conclusión de que no sirven.

Proponer lo contrario, es como proponer matar una mosca con una bazuca, lo cual es muy poco pragmático y –en sí mismo- no pasaría un ACB.

COMENTARIOS

  • 1
  • 23.08.2016
  • 07:22:02 hs
Dante

Creo que el RIA y el ACB no servirán para nada si no se incluye el SC como base primordial de todo análisis. SC= Sentido Común.

    • 2
    • 23.08.2016
    • 10:35:26 hs
    osumar

    “El sentido común es el menos común de los sentidos” (Wilde).

    Saludos

  • 3
  • 23.08.2016
  • 10:43:39 hs
Emilio Zuñiga

Es enteramente cierto lo descrito por el Sr Sumar. Quienes predican sin tener experiencia de la función pública y como se proponen política publica la mayoría de las veces desde el Congreso, saben que basta el sentido común para desechar ese tipo de propuestas. Asimismo creer q propuestas o metodologías propuestas por organismos internacionales es lo que debe hacerse, es aceptar por desconocimiento que muchas de estas son generadas por una burocracia que sobre regula sus sociedades. Unas de las batallas en estos países es el despilfarro de recursos en los presupuestos públicos.

  • 4
  • 24.08.2016
  • 12:26:38 hs
César Guzman Halberstadt

Estimado Oscar:
Sabes de mi respeto y admiración académica hacia ti ademas de la gran amistad que nos une pero hoy, democráticamente, me toca disentir de tu post. no creo que, ni el ACB ni el RIA sean herramientas ociosas o extremadamente engorrosas. Son muy útiles. El problema es otro.
Coincido contigo que la gran mayoría de los proyectos de ley de nuestros inefables congresistas, no requieren ni de ACB ni de un RIA para saber que son tremendos disparates y probablemente mi hija de apenas 10 años podría advertir con total claridad las burradas efectistas de las que nos tienen acostumbrados.
Pero eso no le resta en absoluto la utilidad de las herramientas metodológicas en cuestión. El tema pasa por comenzar a exigir una conducta mas responsable de nuestros legisladores.
Te cuento una anécdota: he dictado dos talleres de ACB en el Congreso: uno de 15 horas para 120 asesores y otro de 45 horas para 20 asesores principales. Y así como hay “asesores” que están de adorno y su presencia no se justifica sino por una cuestión partidaria, hay muchos que son de gran valía, técnicos y con un altísimo nivel profesional. Pero cuando discutíamos sobre el por qué se le sacaba la vuelta de forma tan grotesca a lo prescrito en el artículo 75° del Reglamento del Congreso (que manda hacer un ACB) la respuesta de ellos era la misma “.. pero qué podemos hacer si viene el el congresista y nos dice que saquemos el proyecto sin nada, al champazo, simplemente por el hecho de ganar por puesta de mano…”.
Es cierto también que tanto el ACB como el RIA no son la panacea universal: un buen amigo, el italiano Andrea Renda, profesor de Duke University y quizá uno de los que más sabe de estos temas en en el derecho comparado, me contaba en un evento sobre estos tópicos que compartimos en Bogotá hace muy poco, que el ACB a nivel legislativo siempre presenta en mayor o menor medida este conflicto entre criterio técnico y rigor metodológico vs oportunismo populista o rédito político. Sin embargo, era un desafío que en el largo plazo mejoraba la calidad legislativa. Del mismo modo en el RIA, el desarrollo no ha sido parejo y aún cuando la idea es “estandarizar” procesos regulatorios apuntando a la eficiencia, cierto es que cada estado OECD tiene “su” propio RIA. Sin embargo, en términos comparativos, es indiscutible que la implementación de metodologias de evaluación de impacto regulatorio tiene un efecto positivo en términos de gobernanza.
Quizás el dilema de fondo no está en buscar solo mejores normas, sino mejores legisladores.
un gran abrazo.

  • 5
  • 24.08.2016
  • 01:41:26 hs
Kei Kurono

Excelente análisis doctor Sumar, con 3 años en 3 entidades públicas distintas, puedo decir que lo que más falta es sentido común, y especialmente a los miembros de la alta dirección, una verdadera desgracia para las instituciones públicas y el país. Saludos cordiales.

  • 6
  • 24.08.2016
  • 04:46:25 hs
Dante Carrillo

Quisiera agregar a mi primer comentario que no siempre un analisis Costo-Beneficio es válido.
Por ejemplo: Construcción de Centrales Hidroeléctricas, Hospitales, Colegios, Complejos Deportivos, carreteras, dotacion de computadoras a colegios, compra de medicinas y equipos hospitalarios de ultima generación, etc., etc.

  • 7
  • 25.08.2016
  • 11:03:10 hs
Víctor Mori

Coincido con el Sr. Guzmán ampliamente, es más, lo que nuestro estimado Oscar Sumar propone, llevará inexorablemente a nuestros congresistas, en el hipotético caso que empezaran a leer más y mejor, al uso continuo del ACB o RIA, cuando se den cuenta de la real necesidad de mejorar la calidad de sus proyectos.
Soñar no cuesta nada. Felicitaciones por los posts y los buenos comentarios.

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