Riesgos Financieros

Gregorio Belaunde

Ordenamiento Territorial y Ambiente: ¿Deben Estar Juntos? Un Enfoque de Gestión de Riesgos

En el post de abril último sobre los riesgos de los mitos en materia de ordenamiento territorial, mencionaba cómo uno de los errores era que se lo viera únicamente en función del tema ambiental. ¿Quiere decir eso que se los deba tratar por separado y que no deberían estar en un mismo Ministerio? No necesariamente; paso a explicar por qué.

 Hagamos primero un poco de historia sobre cómo sucedieron las cosas en Francia, un país de referencia en ambos temas. El ordenamiento territorial, que en la actual Vta República Francesa, aparece en 1962,  ha estado muchas veces en el marco de otros megaministerios, a veces con un “ministro delegado” o un “secretario de Estado” (algo así como un vice-ministro especializado), dedicado exclusivamente al tema al interior de dichos ministerios). Lo interesante es cómo según las épocas, formaba parte de un megaministerio a cargo también de las Infraestructuras y de los Transportes, incluyendo a veces a la Vivienda, o sino del Planeamiento estratégico, o sino del Interior, o de la Industria y del Comercio Exterior, y hasta del Turismo, o de la Ciudad y de la Integración nacional. Incluso llegó a estar junto con Agricultura y otros temas afines, y por un tiempo con el de Reforma del Estado y Función Pública. Últimamente se lo ve junto con el tema de la Ruralidad e incluso actualmente con las “colectividades territoriales” (algo así como los gobiernos subnacionales, lo que recuerda cuando estaba con el Interior, pero con un enfoque más descentralista). Habrán notado cómo se refleja la diversidad de énfasis que se le puede dar, y cómo esto evoluciona en el tiempo, lo que refleja las evoluciones del concepto mismo.

 Pues bien, hubo dos períodos en donde formó parte de un megaministerio ligado también al Ambiente: 1997-2002, cuando el Primer Ministro era de izquierda (en la famosa 2da Cohabitación, que duró 5 años), y en el 2007-2009, cuando el Primer Ministro era de derecha, como el Presidente. En la primera época, era el Ministerio del Ordenamiento Territorial y del Ambiente. En la segunda, se le llamó de Ecología, de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Sostenible, e incluso se le añadió durante un tiempo el sector Energía.

 Esa figura de juntar Ordenamiento Territorial y Ambiente también existe en Uruguay, añadiéndosele Vivienda. En España, en razón de la existencia de las Autonomías, que para muchos es una forma de federalismo, el ordenamiento (“ordenación”) territorial está en manos de éstas, aunque hay una suerte de rectoría del Ministerio  de Agricultura, del Ambiente y de Alimentación.

 Y por si no lo saben, lo que tenemos ahora en el Perú es un Ministerio del Ambiente, que incluye al tema del Ordenamiento Territorial, pero no de manera “igualitaria”, pues éste ni siquiera tiene un vice-ministerio dedicado, sólo es una dirección general, parte de uno de los dos vice-ministerios ambientales y busca que las regiones hagan su zonificación económica y ecológica. Me pregunto si no estaríamos más cerca del modelo español, a pesar de ser un estado unitario, lo que suena algo paradójico.

 En el caso del Perú, como se hizo en Francia, en dos períodos, y vale la pena anotarlo, uno de izquierda y otro de derecha, lo que muestra que allá no es un tema ideológico, sino técnico, sí me parece tener sentido el juntar ordenamiento territorial y ambiente:

 . porque somos un país de gran diversidad ecológica, que forma parte de nuestra riqueza; entonces el tema ambiental debe estar necesariamente presente en la manera de organizar el territorio en lo económico; no hacerlo conllevaría el riesgo de destruir nuestra sostenibilidad de largo plazo; y hay muchas fuerzas, motivadas por cierto desprecio hacia esa riqueza, o peor, por grupos de tipo mafioso, que la están amenazando actualmente

. porque formamos parte de los países que más expuestos están a los riesgos derivados del cambio climático, y especialmente al riesgo futuro de severo estrés hídrico; esto debe llevar a tener mucho cuidado en la manera de organizar la ocupación poblacional del territorio, y especialmente de las ciudades, así como a grandes esfuerzos de adaptación de la agricultura,  del manejo integral del agua, y de reforestación.

 Pero al mismo tiempo, me parece necesario poner en ese caso al Ordenamiento Territorial al mismo nivel que el Ambiente, con su propio vice-ministerio, para que ambas temáticas se refuercen mutuamente, dándoles más fuerza para enfrentar los riesgos que acabamos de mencionar, y otros que se pueden considerar, con los ya mencionados, como riesgos estratégicos, y hasta de geopolítica interna

 . porque tenemos al mismo tiempo un terrible problema de competitividad en lo que respecta a las infraestructuras de todo tipo,  y el ordenamiento territorial permite optimizar a éstas, con un énfasis en la conectividad de todo tipo, y en la mejora de la calidad de vida para las grandes mayorías, que es clave también a su vez para una mayor competitividad

 . porque estamos enfrentando una situación de espantoso desorden, donde no se controla bien el territorio que está agujereado por numerosas “zonas liberadas” y en manos de verdaderos feudos de facto, que a menudo destruyen el medio ambiente y en que el Estado no llega o llega mal a demasiadas zonas, y donde en lo urbano estamos involucionando en lo que respecta a Lima y Callao (que pierden competitividad en vez de ganarla, relativamente a urbes similares) y todavía no tenemos una red suficiente de ciudades medianas; un ordenamiento territorial que no pierde de vista la articulación nacional contribuye justamente a “poner orden” también, tanto en el ámbito urbano como el rural

 . porque las dificultades de nuestro territorio nos obligan a pensar también en soluciones de tipo más ágil, adaptándonos a nuestra realidad con un “pensamiento en red”  (por ejemplo para la salud), y no verlo todo en términos de grandes estructuras de cemento, saber apreciar la cobertura mediante pequeñas estructuras (como los micro-reservorios y el riego tecnificado familiares en las áreas rurales, tipo Sierra Productiva); algo de eso ya se ha avanzado con los Tambos, con los CITEs y con los enfoques de “acción social” que están detrás de las PIAS de las Fuerzas Armadas (las plataformas itinerantes  de la Marina), que tienen un rol clave que jugar en tiempos de paz (de ahí la importancia del equipamiento de doble uso, clave también para las situaciones de desastres naturales). Faltan cosas como saber desarrollar de manera sostenible e integrar a la pequeña minería, también fuente constante de numerosos empleos.

 En realidad, en un contexto como el peruano, tanto Ambiente como Ordenamiento Territorial son temáticas transversales complementarias, donde se necesita una mano fuerte que logre articular bien con los Sectores y con los gobiernos sub-nacionales, buscando una óptima articulación e integración nacional, donde se descentraliza fuertemente la inversión, y al mismo tiempo se refuerza al Estado unitario y el control del Estado sobre el territorio.

 Son temáticas que forman parte de la gestión de largo plazo de nuestro propio riesgo país. Y me parece que Francia, donde también fue necesario desarrollar un Estado unitario frente a una historia también  marcada por tendencias centrífugas a menudo trágicas (recuérdese al poderoso Ducado de Borgoña, fruto extremo de la feudalización, aliado de los ingleses durante la Guerra de los 100 años),  sí es relevante para nuestros análisis; en ciertos países, reforzar el Estado unitario  es la condición para una descentralización exitosa.

COMENTARIOS

  • 1
  • 21.06.2016
  • 01:58:25 hs
Guillermo Malca Orbegozo

Sr. Belaúnde
Considero que el modelo peruano no está funcionando debido a que -por ahora- el Ordenamiento Territorial en manos del MINAM no es vinculante a efectos legales con las inversiones públicas y privadas inmobiliarias, en equipamiento urbano y en infraestructura de comunicación.
El ente rector que norma el territorio es el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través de los instrumentos de planificación y gestión consignados en el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano. En él está incluido todo el tema de gestión de riesgo y acepta la ZEE como instrumento de diagnóstico.

  • 2
  • 21.06.2016
  • 05:38:57 hs
Manuel Delfin

El ordenamiento del territorio debe pasar primero por un conocimiento de lo que tenemos, un inventario, UN Catastro nacional de los bienes del Estado y de los bienes del sector privado (El UN en letras mayúsculas es a propósito, debemos tener un catarro de base para el uso de todas las instancias de gobierno y para el sector privado, sobra el cual cada entidad desarrolle y actualice su información, según sus roles y responsabilidades). Antes de pensar en un modelo de ordenamiento territorial como el de Francia o el de otras naciones, primero necesitamos conocer lo que tenemos.

La propuesta de la Arquitectura Gubernamental para la Gestión del Territorio, desarrollada con apoyo del gobierno de Canadá y de Quebec, muestra un derrotero simple y claro para elaborar un catastro nacional, ordenar y gestionar el territorio, alineado a las prioridades del Acuerdo Nacional.

  • 3
  • 21.06.2016
  • 06:23:56 hs
Bruno Ravina Moreno

” … somos un país de gran diversidad ecológica … entonces el tema ambiental debe estar necesariamente presente en la manera de organizar el territorio en lo económico … y hay muchas fuerzas … o peor … grupos de tipo mafioso …” El fundamento tècnico, correcto, acadèmica y operacionalmente demostrable, no se aplica debido a la corrupciòn. Ergo, lo primero es neutralizar la corrupciòn y para ello nada mejor que crear un comitè amplio con representantes de los colegios de profesionales, representantes de los gremios de industriales, comerciantes, agricultores, mineros, representantes de los diversos ministerios y de un tercio de todo ese conjunto sumado integrado por ciudadanos de los departamentos (en porcentaje acorde a la cantidad de habitantes por cada departamento segùn la cantidad a señalar) elegidos al azar por un software que se implemente en la Reniec y que tengan como mìnimo secundaria completa. Las mafias no pueden comprar a todos y menos que se intente manipulaciones o algùn tipo de lobbies al interior que no sean denunciados inmediatamente Decisiones de esta magnitud no pueden quedar en manos de 2 o 3 funcionarios del Estado porque seguirìamos en el mismo caos y la misma corrupciòn. Hay que ponerle el punto final.

  • 4
  • 21.06.2016
  • 10:31:05 hs
Hernando Núñez del Prado

El análisis histórico es interesante y sirve para sacar algunas conclusiones; con respecto al tema conceptual hay varias confusiones; el Ordenamiento territorial es para ordenar las actividades antrópicas de acuerdo a la capacidad de acogida del territorio. Por otro lado no se puede seguir hablando de organizar el territorio en lo económico, ni organizar la ocupación poblacional del territorio. El problema de Perú en lo referente a Ordenamiento territorial es que esta enfocado solo en el aprovechamiento económico de los recursos del territorio y la creación de instrumentos como la ZEE el DI y los EES, solo llevaran a complicar y hacer de larga duración el logro de los objetivos del proceso. Pienso que un mismo ministerio se puede ocupar de las políticas y gestión ambiental asi como de promover el ordenamiento territorial a diferentes niveles: distrital, municipal, y regional. Sin lugar a dudas que el ordenamiento territorial, como una visión planificada de la evolución de los territorio, es clave para gestionar el riesgo pais sobretodo en lo referido a la preservación de nuestros recursos naturales y biodiversidad. La aplicacion correcta de las herramientas de gestión ambiental como la Evaluacion de Impacto Ambiental (EIA), las auditorias ambientales y el análisis, evaluación y gestión de riesgos ambientales, de instalaciones, urbanos etc. son la clave para lograr un desarrollo sostenible.

  • 5
  • 22.06.2016
  • 04:45:41 hs
Jasé Claver Nina-Quispe Hernandez

En el caso del Departamento de Lambayeque, ya han hecho su Ordenamiento Territorial, año 2011; en el Caso del Departamento de San martín, también se ha realizado del 2007 al 2015, pero habrá que ver si responde a las necesidades de desarrollo del Departamento, pues para entonces, no estaba el Tratado-China-Brasil-Perú en la Ruta del tren del Atlántico al Pacifico, la linea del tren, sólo se sabe que ingresa por Ucayali, ingresa a Perú de largo a Huanuco, regresa por Tocache, ingresa a TARAPOTO, se va a Jaen y termina en Piura, y por donde va a pasar habrá que realizar una INFRAESTRUCTURA, afín al Proyecto??

Que va a traer el Tren, y que va a llevar ?? Hay mucho pan que rebanar !!!!!!!!

  • 6
  • 27.06.2016
  • 12:30:59 hs
SARV

Me gustaría saber mas sobre el tema de la titulación o certificados de los pobladores de pequeñas parcelas, que conforma pasa el tiempo se atomizan mas y mas sus propiedades , lo que las esta llevando a un camino que no les permitiría luego de demostrar su propiedad emprender ningún plan con respaldo de financiamiento y tecnología del estado para echar a andar sus economías locales y que sus población reciba educación escolar y técnica en cada zona de acuerdo al plan de desarrollo es un trabajo de hormiga, que permitas articular los escenarios y planteárselos a los pobladores explicándose que la asociatividad es muy importante, y empiezan a trabajar en proyectos que han sido diseñados con la colaboración de entidades especialistas en estos temas técnicos,(existen varias entidades dispuestas a ayudar y financiar estas iniciativas) y permitan mostrar que los proyectos desarrollo con su colaboración son rentables y generaran una nueva era de producción y economía rural de mini fundita y de subssistencia, estas zonas están en abandono desde hace mas d 5 décadas por lo menos, eso es lo que se debe hacer, no se necesita al sector privado, ya que ellos se convertirán en el sector privado local y tengan un crecimiento que aportara al todos el país y los pobladores poco a poco, y manejando directamente la comercialización de sus productos y con los mejoren con métodos y tecnología que existen , en miles de programas desarrollados por décadas en Peru pero no se pueden desarrollar en la magnitud esperada ya que esos pobladores no tiene la capacidad cultural o conocimientos legales y de mercadeo para articular sus propias soluciones, es el estado a través de sus gobiernos regionales , provinciales y distritales se debe encargarse de un acompañamiento a estos emprendimientos para asegurar que sean exitosos y autosotenibles, de otra forma trabajaran para un grupo acopiador y procesador pagándoles unos centavos y haciéndolos trabajar mas, eso no ayudad ni cumple con ni uno de los puntos de Carta del Acuerdo Nacional, ya que solo es una nueva modalidad de explotar a al agricultor con un cuento nuevo, lo digo por que vivo ahí, soy de Lima y bien preparado y me da pena y coraje como viven estas personas de la sierra profunda y ver las tierras y los andenes sin estar siendo culturizados por falta de recursos, esto es una prioridad y se debe crear una entidad que se dedique a esto y ayude a articular y hacer viables todas las necesidades de cada pueblo que son distintas, justamente por la diversidad natural de nuestros andes, luego podrían industrializarse y seguir creciendo como empresarios rurales e incorporarse obviamente como una nueva base de contribuyentes. Así que Sierra Exportadora, Agro banco, y otros han echo algunos proyectos para la foto y nunca mas, por que no siguen, por ej. por que no se ha dado una solución a nivel regiones para el frieja, tenemos mas de 30 años con ese problema y nadie ayudad,, ya es hora que el estado designe un ministerio que este en centro de toda la sierra, Huaraz ´por ejemplo, y ahí se canaliza todos estos problemas primero conociendo a detalles y luego planificarlos y presupuestar con mira a 15 a 20 años de trabajo por esta agricultura en resumen es dejar encaminados a los actores en una camino que los sacara de la probleza extrema en 5 a 10 años. Esto tiene que ir de la mano desarrollo de infraestructura (carreteras, energía, sistemas de regadío , y servicios de salud estatal, seguridad y legal en cada pueblo , ahora con el tema de inclusión social no se mide la inversión publica por las utilidades, sino por las mejoras para la población y desarrollo económico, es otro tipo de tir y van eso es la función del estado, esto no lo puedes ni planear ni diseñar y decretar sentado en el congreso o en palacio, se nombran brokers de desarrollo par cada región con el objetivo de conocer las necesidades y realidad y potencialidades de cada problemática y de agruparlas, con el objetivo de lograr un plan de desarrollo regional de acuerdo a sus potencialidades y capacidades orientar al pueblo que ese es el camino para salir adelante .

  • 7
  • 28.06.2016
  • 09:11:23 hs
luisbeto

Me parece que el problema del pais es cada vez los que toman decisiones son abogados o letrados o similares y no se esta tomando en cuenta a los profesionales tecnicos ingenieros, economistas, por ende aparte de la calidad de profesionales que tenemos en cada region que no es de lo mejor, igualmente se tienen malos funcionarios en los ministerios que llegan de puro favor politico – familiar. De este modo las decisiones las toman personas que no son de la mejor calidad profesional y muchas veces no tienen calidad moral. Ni que decir de los municipios donde todo se maneja por clientelismo, un ejemplo claro el de la Municipalidad de Lima, si en Lima estamos así, imagínense como estan en los pequeños distritos y provincias. Asi que lo que nos falta es calidad de profesionales tanto tecnico y moral que puedan tomar las mejores decisiones pensando en el futuro y no en el presente.

  • 8
  • 28.06.2016
  • 10:34:07 hs
Victor Pena

Valiosos tanto el analisis de la naturaleza y fundamento que la actividad del OT tinene para el pais, asi como de marco normativo y las sugerencias de estructura administrativa como en la utilidad del OT para la interconexion fisica y de informacion; habra que tomar en cuenta tambien el comentario del lector q menciona la competencia del MVCS en el tema. En todo caso sugiero que tambien se tome encuenta la presencia del CEPLAN en la estructura actual del Estado; el OT es consustancial a la planificacion (y a la gestion de riesgos) y en los tiempos actuales la tarea es hacer compatible y rentable el uso de todos los recursos a partir de soluciones (q el autor menciona) a escala local (una mina informal, un puente, una obra de saneamiento) teniendo en cuenta q estas tienen efectos en escalas mas amplias. El problema seria entonces como este proceso hacia arriba se relaciona y facilita con el funcionamiento del Estado y ese debe ser el trabajo del CEPLAN, MINAM o MCVS.

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