Políticas Agropecuarias: Retos para el Bicentenario

foto andina 1La aplicación de políticas públicas en el sector agropecuario, se expresa en la ejecución gubernamental de un proceso de acciones que apoyan las actividades agrícolas y pecuarias para incentivar el crecimiento económico, la generación de ingresos y apoyar el desarrollo social. Los beneficiarios de estas políticas pueden ser el productor y/o el consumidor. El apoyo al productor puede ser directo (como entrega de insumos) o indirecto, mejorando los servicios generales del sector (como infraestructura de riego), y a través de precios de mercado (como medidas arancelarias).  Esto último se realiza a través de un impuesto implícito sobre los consumidores (es decir, los consumidores pagan precios internos más altos que los precios internacionales); por lo que este impuesto genera una transferencia de apoyo y un indicador positivo a los productores agrícolas reflejado como un porcentaje de sus ingresos brutos.

Un estudio del BID del análisis de políticas agropecuarias en el Perú concluye que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe presentan valores negativos en el Estimado de Apoyo al Consumidor (EAC) y el caso peruano no es ajeno a este resultado. En el periodo 2014-2016 hubo un decrecimiento del EAC principalmente por la caída en los niveles de las transferencias de los productores a los consumidores y otras transferencias. Por lo que se entiende que durante ese periodo las políticas agropecuarias han sido transferidas para beneficio del productor.

Es importante destacar que el gasto público del sector agropecuario representó 0.6% del PBI peruano durante el 2014-2018, con una tendencia creciente entre 2014 y 2016 alcanzando el 0.8% del PBI nacional. A nivel de la región, el apoyo total al sector agropecuario durante 2006-2016 respecto al PBI agrícola fue de nivel mediano en el Perú y Colombia y superior al de Chile. Dicho apoyo evolucionó desde una alta preferencia por el uso de los precios de mercado, a un mayor apoyo directo al productor y finalmente hacia el apoyo a los servicios generales. Así en el 2000, en Chile, Colombia, Perú y México (Grupo Alianza del Pacífico) se recurrió mayoritariamente al apoyo vía precios de mercado (más del 60% del apoyo al productor) y durante 2014- 2016 se orientó al apoyo directo al productor.

Durante el periodo 2014-2018 se ha podido identificar a la papa, la carne de cerdo y la palma aceitera como los productos que más apoyos directos han recibido. Por el lado de la palma aceitera, se publicó el Plan Nacional de Desarrollo Sostenible de la Palma Aceitera (2016-2025), con fines de realizar una estimación del potencial de las hectáreas con aptitud agrícola disponibles para su desarrollo, mejorar la productividad, el acceso a los mercados y la institucionalidad; así como incentivar la participación de pequeños productores y evitar la deforestación en la Amazonía peruana. Además, a través de la Ley de Promoción del mercado de biocombustibles, se ha considerado a la palma aceitera como un cultivo energético y una fuente de empleo y una alternativa al cultivo de hoja de coca. Esto último ha permitido llevar a cabo un modelo de desarrollo de la palma aceitera que involucra a las asociaciones de pequeños productores y el apoyo de DEVIDA.  Este modelo ha permitido impulsar el desarrollo agrícola alternativo al cultivo de la hoja de coca, brindando principalmente a las asociaciones servicios como asistencia técnica, escuelas de campos, proyectos, financiamiento.

El apoyo a los servicios generales cuenta con un ambiente favorable ante la expansión de la ciencia y la tecnología, cuyo avance hacia la biotecnología, la nanotecnología y la robótica (cosechadoras, podadoras y drones, entre otros) está poco difundido en nuestro continente. Este crecimiento podría tener mayor presencia mediante el refuerzo de las instituciones rectoras de investigación, innovación, sanidad y de servicios conexos a la operatividad del sector.

Una agricultura en expansión como la de nuestro país, la cual ha crecido 2.8% en promedio en los últimos 40 años hasta el 2018 según datos del BCRP, requiere de un mayor apoyo a los servicios generales en (i) almacenes para los excedentes de oferta que permitan a su vez monitorear inventarios para tiempos de escasez, programar las siembras y cosechas interregionales de papa, arroz y maíz amarillo duro; (ii) sistemas de secado para los productos provenientes de zonas húmedas (café, cacao, maíz duro, arroz) de la región selva donde el área agrícola creció 170.1% en promedio en las tres últimas décadas; (iii) procesamiento de productos de la sierra, región donde las cosechas se concentran en alrededor de tres meses como el caso de la papa y (iv) un sistema del mantenimiento de la red de conexión entre las zonas productoras y los puntos de destino de embarque (puertos y aeropuertos) de los productos de agroexportación cuya área creció 139.4 por ciento en las tres últimas décadas.

El apoyo a los servicios generales del sector agrícola en el Perú se otorgó, durante 2006-2016, mayoritariamente a infraestructura de riego (60%), reflejada en proyectos de irrigación y rehabilitación de dicha infraestructura; y en menor medida a innovación e inspección sanitaria (alrededor de 7%). En el Perú, a diferencia de los otros países, la estrategia principal para aumentar la competitividad y generar valor para agricultores y otros actores ha sido la “desmercantilización” de estos productos a través de la diferenciación por calidad y reflejados en productos orgánicos y certificados. Las experiencias peruanas en el desarrollo de cadenas exitosas como el café, el cacao, el banano y la papa nos ofrecen lecciones importantes que deben considerarse si se quiere contribuir a mejorar valor en otros subsectores agropecuarios. Como muchos otros países orientados a la exportación, el Perú busca incorporar productores de pequeña escala en los mercados para productos altamente especializados que pueden venderse en nichos muy diferenciados, y lo hace porque estos productos pueden tener un valor muy alto y parecen ofrecer mejores oportunidades a los productores para captar valor agregado.

En el siguiente cuadro, entre Perú, Colombia y México, los resultados son más destacados para nuestro país durante 2014-2016, reflejándose con un mayor nivel en el valor agregado y en las exportaciones.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) destaca el apoyo a los servicios generales por generar menos distorsiones y permitir la construcción de la competitividad internacional, valorizando la investigación y aplicación de tecnología. Según el INIA, el impacto económico de la innovación en el sector agrícola es S/ 63 por cada sol invertido en investigación. Asimismo, estudios realizados por el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Concytec) concluyen que un sector innovador eficiente juega un rol importante para impulsar el crecimiento de largo plazo y también reduce el impacto negativo inicial de un desastre natural sobre el PBI en alrededor de 20%. De la misma manera, la División de Medio Ambiente, Desarrollo Rural y Administración de Riesgos por Desastres del BID afirma que un incremento de 10% en la inversión pública dirigido a mejorar la conectividad y el acceso al mercado de productores vía caminos rurales aumentaría la productividad en 3.5% y si es dirigido a riego y asistencia técnica, la productividad mejoraría en 1.4%.

Para que la estrategia de diferenciación de un producto sea exitosa, se necesitarán inversiones que transformen las prácticas de producción primaria y mejoren las cadenas de valor existentes. La experiencia previa de la desmercantilización del café, el cacao, la banana, las papas nativas y otros productos, proporciona lecciones valiosas sobre cómo debe actuar para apoyar la modernización de las cadenas de valor, especialmente en relación con la importancia de prestar atención no solo a la mejora de prácticas de producción primaria, sino también a muchas otras actividades descendiendo por la cadena de valor. Uno de los factores clave que contribuyeron al exitoso desarrollo de una industria agroexportadora dinámica en la costa fue el hecho de que los formuladores de políticas fueron capaces de desarrollar un enfoque integrado que incluyó reformas del mercado de tierras y el mercado laboral, inversiones públicas en servicios generales (infraestructura de irrigación, caminos e instalaciones portuarias), incentivos fiscales para los agro-negocios y medidas de liberalización del mercado. Un enfoque similar, que involucre altos niveles de coordinación de políticas y programas en combinación con una especialización geográfica, se necesita para la sierra y la selva.

Habiendo dicho esto, es importante que las estrategias de desarrollo territorial en la sierra y selva consideren la heterogeneidad de estas regiones y reconozcan las necesidades diversas de productores con capacidades muy diferentes, así como con oportunidades muy distintas. En este sentido, se necesita entender mejor las características de diferentes tipos de productores, para que las intervenciones puedan ser diseñadas para apoyar su transición a oportunidades de generación de ingresos más sostenidas dentro y fuera del sector agrícola

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