#APP
Autor: Sergio Bravo Orellana, ESAN
El desarrollo y competitividad de las naciones vienen acompañados de exigencias de una mayor productividad, eficiencia, cobertura y calidad de la producción de bienes y servicios. Esta presión por mayor competitividad ha llegado a los procesos de inversión y administración de infraestructura y servicios públicos. Los países están redefiniendo el papel del Estado como director y promotor de las inversiones, trasladando la administración de los servicios públicos al sector privado; este proceso tiene una mayor o menor velocidad en distintos países, llegando a ser una tendencia irreversible. Las estrategias han sido diversas, estas van desde la organización de marcos regulatorios para que las inversiones fluyan de manera casi automática, pasando por la privatización de las empresas de servicios públicos, hasta la generación de Asociaciones Público Privadas (APPs), las cuales vienen sustituyendo paulatinamente a la inversión y administración pública. En tal sentido, es importante conocer a qué nos referimos cuando hablamos de una APP y por qué las promovemos.
Algo importante a señalar, es que las reformas de los países deben apuntar a establecer marcos regulatorios en los servicios públicos que permitan que las inversiones se realicen de manera cada vez más automática, sin mayor intervención del Estado. Por ejemplo, el marco regulatorio del sector eléctrico de algunos países -como Chile, Perú o Colombia- permite construir plantas de generación eléctrica y administrarlas con permisos; así, los operadores de la distribución eléctrica invierten millones de dólares cada año para ampliar o mejorar el servicio a través de un marco regulatorio que establece precios e índices de servicio.
La ausencia de estos marcos regulatorios promotores de la inversión y operación de servicios públicos, genera el establecimiento de contratos que temporalmente cumplen dichos objetivos. De esta manera se establecen contratos APPs como “islas legales” que definen una relación de mediano o largo plazo entre el Estado y un Operador Privado, con el fin de desarrollar la inversión y operación de un determinado servicio público, bajo condiciones tarifarias y de índices de calidad del servicio. El marco regulatorio de los contratos de APPs ha cambiado en el tiempo, haciéndolos más estables.
Un contrato APP es un acuerdo entre el Estado y una privado para desarrollar la infraestructura que permita brindar un determinado servicio. Por ejemplo, el privado puede invertir y operar un puerto o un aeropuerto, un eje vial de integración o un eje urbano, una red de distribución de agua o una planta de tratamiento, del mismo modo, un hospital o una escuela. Esto implica que los contratos bajo la modalidad de APPs pueden aplicarse en casi todos los servicios públicos, salvo en aquellos que el Estado se reserva para sí, como ocurre en la seguridad, la justicia, la administración pública y los organismos reguladores.
Los contratos de APPs contienen las condiciones del desarrollo de las inversiones, los alcances de la operación y los índices de servicio del servicio público; así como la naturaleza de los ingresos, que dependerá de la fijación de la política de precios de quien asume los riesgos de demanda –libres o regulados-. Un ejemplo es el establecimiento de precios tope –price cap- para el movimiento de contenedores en un puerto, para lo cual se establecen los indicadores de velocidad de carga y descarga. Mientras que, en los ejes viales se establecen tarifas por el servicio de tránsito con una determinada calidad del pavimento y continuidad del servicio. Asimismo, en los hospitales y escuelas se prefiere regular los precios que permitan recuperar las inversiones, de acuerdo a los indicadores de calidad del servicio de salud o educativo.
La razón principal de la promoción de las APPs radica en que estas forman parte de la estrategia de reforma del Estado, donde este va tomando paulatinamente su papel directriz, de coordinador y planificador del desarrollo y competitividad del país, dejando a los operadores privados la responsabilidad de administrar la infraestructura y los servicios públicos. En ese ámbito, existen razones económicas, institucionales y de organización social. Exploraremos inicialmente el postulado de que las APPs permiten el financiamiento de la infraestructura con menores impactos fiscales y de deuda.
Una de las razones, con respecto a las APPs autosostenibles, es que es posible aprovechar el flujo futuro de ingresos con el fin de financiar y desarrollar más inversión actual. Al respecto, existen dos alternativas para financiar y desarrollar una inversión: mediante obra pública o mediante un contrato bajo la modalidad de APP.
Si se desarrolla por obra pública con financiamiento público, se deberá afectar el presupuesto público y la deuda pública; además, algo importante es que no habría como aliviar el impacto de la deuda a pesar que tener flujos de ingresos en los próximos años. Mientras que, si se utiliza un contrato de APP, el privado es el que se endeudará para financiar la inversión utilizando como fuente de repago los flujos de ingresos ya existentes y los que se generarán como consecuencias de las obras nuevas. Así, el Estado tiene la posibilidad de poseer activos sin tener que contabilizar una deuda pública y sin utilizar recursos del presupuesto público. Si bien es importante los alivios de deuda y déficit fiscal que proporciona una APP autosostenible, en nuestro ejemplo podemos identificar otros aportes importantes a considerar. Estos son:
- El incremento del valor de la inversión con el tiempo.
- La transferencia al Estado por los montos de inversión comprometida es mayor al valor inicial.
- El operador es el responsable de la deuda que genera por motivo del financiamiento de las inversiones.
En un contrato de APP autosostenible, el Estado puede resultar con múltiples beneficios económicos que una inversión pública no le puede dar, aun sin utilizar recursos del Tesoro Público. Un hecho importante es que antes de la concesión los peajes eran ingresos del Tesoro Público, la cesión de estos al privado y el tener que ser pagados por el usuario final, convierte el Contrato APP en autosostenible. Si estos contratos son tan ventajosos para el Estado, ¿por qué no convertimos las APPs en contratos autosostenibles? De esta manera podrían financiarse sin impactos para el endeudamiento público, al contrario, convirtiéndose en un buen “negocio” fiscal para el Estado, por el percibimiento de impuestos y retribuciones.
En el caso de las APPs cofinanciadas, aquellas que total o parcialmente se repagan con recursos del presupuesto público, las ventajas desde un punto de vista fiscal y de endeudamiento son menos notorias. Si la APP es totalmente cofinanciada, podría interpretarse como la elección de endeudarse con un acreedor o con el privado partícipe del contrato APP. Si bien los contratos APP tienen otras ventajas frente a una obra pública, mencionaremos los relacionados esta y al presupuesto fiscal:
- La diferencia de la institucionalidad de las APPs es más fuerte frente a la de las obras públicas. Esto se demuestra en que en las concesiones no ha habido problemas de conclusión de obligaciones de obra, como es el caso de las obras públicas.
- Dado que en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobrecostos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas.
- Las APP son susceptibles de requerir cofinanciamientos parciales, ya que si solo se tomara en cuenta la inversión pública se afectaría por el 100% el presupuesto público.
- En el caso de tratarse de APPs totalmente cofinanciadas, la forma de evitar la presión sobre la deuda pública es a través de los contratos de servicio donde se paga por servicio en sí y no por inversión. La bancabilidad de estos proyectos es menos fuerte, pero es posible dependiendo de los objetivos del Estado.
En suma, se podrían encontrar muchos beneficios de las APPs respecto a un esquema de obra pública, por ahora hemos analizado por los impactos fiscales y de deuda pública.
Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.
COMENTARIOS
Felicitaciones al experto SB, por la cátedra, sin embargo le agradecería nos explique con mayor detalle cuando afirma que “las APPs permiten el financiamiento de la infraestructura con menores impactos fiscales y de deuda”, cual es el mensaje de fondo, y la otra duda es cuando afirma que “en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobre-costos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas”. si es así que paso en las dos PTARS de La Tabaoda, La Chira, tratamientos primarias que son una desilusión, frente s lo ofrecido y al coste planteado.
Estimado Saúl, cuando afirmo que “las APPs permiten el financiamiento de la infraestructura con menores impactos fiscales y de deuda”, es la verificación de que es así. Por lo tanto, punto de vista de las finanzas públicas es una alternativa a periodos de restricciones de recursos fiscales problemas de endeudamiento. Pero insisto que las APPs no tienen solamente estos beneficios y en un próximo artículo ampliaré estos conceptos. Por otro lado, cuando planteaba que “en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobre-costos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas”, pensaba en dos aspectos: (i) que los problemas de sobre costos de las Obras Públicas no es comparable con las que pueden haber ocurrido en las APPs, lo que demostraré en una próxima entrega a través del análisis cuantitativo de ambas alternativas, pero relativizaré mi afirmación porque si hay temas que corregir en el desarrollo de las APPs; (ii) Justamente es el sector de saneamiento donde la pos concesión, supervisión y relación con los operadores está en manos del sector, cuando debería fortalecerse el papel de Sunass en estos aspectos. Gracias por tu atenta lectura que me ayuda a ser más preciso en la redacción del artículo.
Perdón debe decir “tratamiento primario”……..
En sus conclusiones dice “Dado que en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobrecostos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas”, no conoce la cantidad de APP que tienes observaciones por contraloría, revise los datos.
Las obras publica también tienen supervisión y los problemas se generan tanto en las APP como en las obras publica. Revise bibliografía casi todos los proyectos tienen variaciones.
Estimada Noemí, creo que he sido absolutista al decir no tienen problemas. Si los tienen, pero no en la magnitud que tienen las Obras Públicas, me comprometo a ponerle números a estas diferencias y conozco también las observaciones de Contralorīa, pero en muchos casos nacen del desconocimiento que tienen el personal del órgano de control de un proceso y contrato de APP. Pero creo que las cifras expresarán lo que sustento.
Por otro lado sé que las obras públicas tienen supervisión contratada por el gobierno nacional o subnacional, pero como conocemos los que tenemos actividad en estos temas, la supervisión no es la mas adecuada y en la gran mayoría ni siquiera hace acto de presencia en las obras. Sino como te explicas obras con avances financieros del 70% y obras al 17%, o del 100% con avance 0%. Esto no pasaría en APPs, porque la Supervisión tiene características independientes del órgano contratante.
En fin, este es un tema que tiene que ayudarnos a mejorar, tanto en APPs como en Obras Públicas. Pero en la última se pierden miles de millones de soles por año.
Excelente Sergio:
Siempre tan claro. Sería bueno que todos los candidatos tengan esto muy claro.
Saludos,
césar
Hola mi estimado César, gracias. Espero que el próximo gobierno entienda que está en un grave problema de parálisis de inversiones y elija las estrategias para promocionar inversiones, APPs u Obra por Impuestos.
Que interesante el artículo. La memoria es corta y fácilmente nos olvidamos de los sobrecostos (mayores al 100%) generados por las adendas de las IIRSAS.
Estimada Marita, con cargo a hacer una entrega de los sobrecostos en Apps y en Obra Pública, te adelanto que en Obra Pública se invierte alrededor de 5000 Millones de US$ por año, repito por año. Significa 1.1 veces lo que se invertirá en la Línea del Metro 2, 2.5 las IIRSA, 10 veces lo invertido en el Muelle Sur, 100 veces lo invertido en los hospitales de Essalud. Que obra importante puedes traer a la mente realizada con tan importante presupuesto público. Solo para que tengas una idea, el costo por km del tramo Tarapoto Yurimaguas se concursó en alrededor de 580 mil US$/km, en ese tiempo se concursó por Obra Pública el tramo Tarapoto Juanjuí y con un presupuesto inicial de 1’000,000 por Km sin contar con adicionales. En fin, creo que amerita un análisis y creo que deberías referirte a los reportes de contraloría para saber si lo que manifiestas está sustentado en estos informes. El problema de la Obra Pública como demostraré no está en los sobrecostos, es el problema menor, está en que pagamos por las obras que no existen y cuyo avance no se puede utilizar.
Excellent article! The main and irreversible point: “Los países están redefiniendo el papel del Estado como director y promotor de las inversiones, trasladando la administración de los servicios públicos al sector privado”.
Thanks Diogo.
•”Dado que en las APPs se da el seguimiento, la regulación y la supervisión a través de un organismo dedicado a la supervisión de obra, no se tienen problemas de sobrecostos, calidad y de cortos periodos de vida útil del diseño como sucede en las obras públicas”.
Esta afirmación es muy importante, porque las obras financiadas con presupuesto público, son de bajisima calidad (aún cuando cuentan con la Supervisión), los montos de inversión no se traducen en obras bien hechas y concluidas, por el contrario las obras hechas por los gobiernos de turno son de pésima calidad, no obstante contar con facilidades como las ampliaciones de plazo y los adicionales de obra (lo que significa sobrecostos) y como corolario tenemos ingentes cantidades de dinero público que se lleva la corrupción.
Para evitar estas cuantiosas pérdidas, es mejor que las obras se financien a través de las APPs, así de transfiere o se comparte el riesgo de p´pesimas obras.
Las APPS no están exentas de problemas de desarrollo de la obra, pero no es comprable con lo que sucede en la Obra Pública, porque la supervisión no tiene la calidad adecuada y no hay un organismo dedicado a coordinar y controlar el trabajo de la supervisión y su relación con los contratistas. El problema principal de los sobrecostos y corrupción no está en los estudios, está en la ejecución, donde el estado ha renunciado a su papel de controlar y si lo hace no es a través de un organismo independiente.
Estimado Sergio
Muy bueno el artículo, Se entiende que en la APP, el privado es quien pone todo el financiamiento podrias ampliar cual es la diferencia (ventajas o desventajas) respecto a las IPC (Iniciativa Privada Cofinanciada)? Se dice que la IPC es una forma de APP.
En caso de la IPC, tambien el privado se hace cargo del financiamiento? o en que proporcion interviene el estado?
Saludos
,
Estimado Alfredo, una APP puede ser autosostenible con los ingresos del proyecto o cofinanciada cuando el Estado complementa el pago que no puede hacer el usuario directo del servicio. las iniciativas privadas o públicas son una vía procesal para constituir una APP, pero son una alternativa de contrato a las APPs. También pueden haber Iniciativas sobre activos del Estado que no son contratos APPs.
En las cofinanciadas podríamos tener: (i) financiamiento privado por el 100% de la obra; (ii) sin financiamiento privado, pago de la obra por el Estado; y (iii) una combinación, parte el Estado y parte el privado.
slds
Estoy de acuerdo y son las APPs las que a mi criterio deberían desarrollar las inversiones en infraestructura a nivel nacional por mucho más eficaces y eficientes en el manejo de recursos lamentablemente hay muchas personas que miran con ojos sesgados por ideologías de izquierda lo que debería mirar con ojos de economistas y pensando mas en nuestro país
Una consulta quisera saber que medidas deben tomarse para que los contratos de APP se cumplan
En general los contratos APP se han cumplido con mas eficiencia que otros contratos, como los de Obra Pública. Y el cumplimiento depende primero de una buena estructuración y luego de una buena supervisión. Gracias por el comentario.
Muchas gracias por el articulo, super claro y conciso.
Me encantaría saber si ha escrito algún artículo en donde se compara a las APPs con las concesiones, estoy aprendiendo lentamente de las APPs y me gustaría saber porque optar por las APPs y no por las concesiones.
Desde ya, muchas gracias.
Estimada, un contrato de Asociación Público Privada es aquel donde un Operador Privado o Sociedad de Propósito Específico (SPE) firma un contrato con algún nivel del gobierno (nacional, subnacional u organismo) para desarrollar una inversión y ejecutar la operación de un determinado servicio público o infraestructura. Estos contratos APPs pueden ser de diversa naturaleza como los contratos de concesión, los de derecho de superficie, de uso o usufructo, etc, dependiendo de los objetivos que cumple el contrato APP.
Muy interesante el artículo…sin embargo quisiera saber si hay una diferencia clara entre una CONCESIÓN y una APP…Ya que he leído algunos libros que indican que las APP son una concesión y la verdad que tengo mis dudas ,agradecería que lo explicara a detalle ,muchas gracias
Estimada Karia, un contrato de Asociación Público Privada es aquel donde un Operador Privado o Sociedad de Propósito Específico (SPE) firma un contrato con algún nivel del gobierno (nacional, subnacional u organismo) para desarrollar una inversión y ejecutar la operación de un determinado servicio público o infraestructura. Estos contratos APPs pueden ser de diversa naturaleza como los contratos de concesión, los de derecho de superficie, de uso o usufructo, etc, dependiendo de los objetivos que cumple el contrato APP.
Estimada, un contrato de Asociación Público Privada es aquel donde un Operador Privado o Sociedad de Propósito Específico (SPE) firma un contrato con algún nivel del gobierno (nacional, subnacional u organismo) para desarrollar una inversión y ejecutar la operación de un determinado servicio público o infraestructura. Estos contratos APPs pueden ser de diversa naturaleza como los contratos de concesión, los de derecho de superficie, de uso o usufructo, etc, dependiendo de los objetivos que cumple el contrato APP.
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