Inversión e Infraestructura

Profesor de ESAN Graduate School of Business Sergio Bravo Orellana

Sostenibilidad de la Infraestructura Pública y de OxI por Contratos de Servicios – Programa Permanente de Empleo

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Autor: Sergio Bravo Orellana

Colaborador académico: Lisset Bravo, Yajaira Tácunan

Imagine un escenario en el que las calles, avenidas y carreteras de todo el país se mantienen permanentemente en perfecto estado, sin baches y con un nivel óptimo. Este escenario ideal se convierte en una realidad a través de contratos de mantenimiento rutinarios, similares a los contratos de vías con pavimento económico[1], que no solo evitan el rápido deterioro de las carreteras, sino que también preservan y aumentan su valor a lo largo del tiempo. Después de la construcción de la infraestructura vial, es esencial establecer un sólido plan de mantenimiento para los activos del Estado, garantizando un crecimiento constante y sostenible del stock de infraestructura, eliminando la necesidad de costosas reconstrucciones periódicas y la pérdida de la inversión inicial.

Ahora, visualicemos escuelas que no solo están bien conservadas en términos de edificios, aulas y servicios sanitarios, sino que también cuentan con mobiliario de calidad, servicios de conectividad digital y computadoras para los estudiantes. Esta visión se torna factible mediante contratos de servicio a largo plazo que incluyan tanto el equipamiento como el mantenimiento de las escuelas. Estos contratos evitan que las escuelas construidas en cada período gubernamental se deterioren rápidamente y carezcan de los servicios necesarios a corto plazo.

Imaginemos también centros de salud con instalaciones en buen estado, equipamiento adecuado y sistemas eficientes de programación de atenciones. Incluso podríamos contar con servicios móviles eficientes para atención primaria y servicios asistenciales en zonas rurales. Todo esto es posible mediante la estructuración de contratos de servicios específicos. Asimismo, es posible vislumbrar una población rural que se beneficia de servicios de internet y telecomunicaciones en colaboración con empresas mineras o de hidrocarburos. En lugar de embarcarse en costosos estudios de inversión y operación, se pueden establecer condiciones de operación y niveles de servicio para el operador adjudicado, trasladando al sector privado los riesgos de diseño, inversión y operación.

La operación de servicios públicos y el mantenimiento de infraestructura y equipamiento pueden lograrse eficazmente a través de APPs en Servicios Públicos (APP de Servicios) o Contratos de Servicios, enmarcados dentro de la Ley de Contrataciones del Estado. No obstante, por razones que detallaremos más adelante, es crucial potenciar estos contratos a través del mecanismo de obras por impuestos (OxI).

Alcances del Programa de Sostenibilidad

Para garantizar la sostenibilidad de la infraestructura desarrollada por obra pública u OXI y promover servicios en beneficio de las poblaciones, es esencial identificar los posibles casos:

  • Obras Públicas o Servicios Públicos cuyo tamaño y capacidad máxima está definida y que no tienen posibilidades de crecer. Por ejemplo, el mantenimiento de vías urbanas con geometría definida, un hospital con un terreno delimitado o, en cuanto a servicios, programas asistenciales basados en instalaciones de una posta médica que no puede expandirse. En estos casos, es recomendable establecer un contrato de servicios conforme a la Ley de Contrataciones del Estado[2]. Sin embargo, recomendamos incluirlo a la normatividad de OxI para asegurar su correcto funcionamiento.
  • En las Obras Públicas o Servicios Públicos que pueden expandirse en cuanto a infraestructura o  cantidad de servicios, es recomendable estructurarlos mediante un Contrato APP de Servicios. Por ejemplo, se podría entregar una vía para mantenimiento bajo las condiciones de geometría actuales para luego ser mejorada con ensanches o cambios de trazo. Estas mejoras requerirían de estudios y autorizaciones adicionales. Del mismo modo,  un hospital con capacidad de crecer modularmente podría incorporar nuevos servicios o ampliar los existentes. Estas actividades de mejora continua pueden ser incorporadas en un Contrato APP, donde se irán gatillando obligaciones de ampliación de infraestructura y servicios manera continua.

En este contexto, aunque la sostenibilidad de la infraestructura y los servicios públicos puede lograrse mediante contratos de Asociaciones Público-Privadas (APP), la propuesta se enfocará en los Contratos de Servicios bajo el mecanismo de obras por impuestos (OxI), ya que existe una clara intención de llevar a cabo la operación y mantenimiento a través de esta modalidad. A continuación, se detallan los aspectos que potencian los Contratos de Servicios al integrarlos en el marco de OxI.

Mejora en la Tesorería de los Proyectos

Los Contratos de Servicios, regulados por la Ley de Contratación del Estado (Ley 30225), puede ser empleada tanto por los gobiernos nacionales como subnacionales. A pesar de que se han implementado en diversas entidades[3], su utilización en contratos de largo plazo (más de 5 años) ha sido limitada, principalmente debido a un desafío crítico: la debilidad de la tesorería. En estos contratos, los contratistas efectúan inversiones que recuperan a lo largo del tiempo a través de pagos mensuales derivados de los servicios prestados. Por lo tanto, es imperativo asegurar la estabilidad de estos pagos durante la duración del contrato.

Es ampliamente reconocido que garantizar la seguridad de los pagos, en términos de puntualidad y evitando dificultades, plantea desafíos significativos tanto en los gobiernos subnacionales como en los nacionales. Además, es importante destacar que con frecuencia se detectan problemas de corrupción en la gestión de la tesorería.

En contraste, en los contratos de Asociaciones Público-Privadas (APP) se han superado los problemas de tesorería mediante la creación de fideicomisos de administración de fondos, mientras que en los Contratos de Servicios bajo el mecanismo de obras por impuestos (OxI), los pagos dependen de empresas privadas con sistemas de pago más sólidos. Por lo tanto, en este artículo se propone adaptar los Contratos de Servicios, que ya están contemplados en la Ley de Contrataciones del Estado, al marco normativo de OxI.

Los Contratos por Niveles de Servicio

Uno de los elementos fundamentales para lograr una implementación efectiva de la sostenibilidad reside en la estructuración adecuada de los contratos de servicios. En muchas ocasiones, se comete el error de vincular el pago a unidades físicas ejecutadas, como la cantidad de metros de mantenimiento en una carretera o los procedimientos asistenciales en un centro médico. Estos contratos deben ser diseñados en base a niveles de servicio para evitar resultados desfavorables.

Por ejemplo, al contratar el mantenimiento de una carretera, el objetivo es que se cumplan los estándares de servicio establecidos en el contrato. Si, debido a la falta de experiencia, se establece el contrato en función de los metros cuadrados intervenidos, se incentiva al contratista a maximizar esa cantidad en lugar de mantener la vía en buen estado. Paradójicamente, esto sugiere al contratista que siempre debe tener metros cuadrados por intervenir para asegurar sus ingresos.

En cambio, al estructurar estos contratos en base a niveles de servicio con pagos mensuales fijos, independientemente de los metros cuadrados intervenidos, se obliga al contratista a mantener la vía en buen estado y cumplir con los estándares de servicio acordados en cada inspección del supervisor. Si el contratista desarrolla una tecnología que le permite reducir las intervenciones, esto será beneficioso para él. Sin embargo, si no cumple con los estándares de servicio establecidos, deberá ser penalizado. Este enfoque simplifica el proceso de desarrollo de los servicios públicos, reduce la necesidad de una supervisión constante y se enfoca en estándares de servicio que son fáciles de verificar.

Los contratos por niveles de servicio también son aplicables en áreas como la salud, electricidad, saneamiento, telecomunicaciones y otros servicios públicos. La idea central de estos contratos es adquirir un servicio, en lugar de centrarse en procedimientos, mediciones u otras métricas específicas relacionadas con la prestación del servicio. En este sentido, la experiencia de los contratos de Asociaciones Público-Privadas (APP), que se guían principalmente por índices de servicio, sienta las bases que deben ser transferidas a los contratos de servicios que se desarrollen en el marco de las obras por impuestos (OxI).

Los Contratos de Servicios de Operación y Mantenimiento en la política económica

La política económica abarca múltiples objetivos interrelacionados destinados a fomentar el crecimiento económico, la estabilidad y el bienestar de la población. La prioridad de estos objetivos varía según las circunstancias económicas, sociales y políticas de cada país[4]. En esta ocasión, nos enfocaremos en dos aspectos fundamentales: la competitividad sustentada en el crecimiento del stock de la infraestructura y los servicios públicos, y la promoción de Programas de Empleo Permanente no asistencialistas.

En general, las políticas de inversión pública suelen enfocarse en la promoción de inversiones en infraestructura, como carreteras y hospitales, pero prestan poca atención a la sostenibilidad a través de una adecuada operación y mantenimiento de las inversiones realizadas. Es común observar que las inversiones públicas se deterioran rápidamente y operan parcialmente poco después de su construcción. Esto socava el stock de infraestructura y la competitividad, ya que no se mantiene una inversión o un stock acumulado en condiciones óptimas de operación y mantenimiento.

Consideremos, por ejemplo, un Contrato de Asociación Público-Privada (APP) para un eje vial, estructurado como un contrato basado en niveles de servicio. Supongamos que se invierten $220 millones en esta carretera, y el contrato se rige por índices de servicio[5]  que exigen estándares mínimos que deben cumplirse durante toda la concesión. La única forma de asegurar que estos estándares se mantengan es que el eje vial conserve un estado estructural y operativo similar al inicio de la concesión o al final de la fase de construcción. En términos económicos, la carretera mantendría constantemente su valor de $220 millones. Para lograrlo, se requiere un mantenimiento (rutinario y periódico) que preserve la superficie y los elementos estructurales del eje vial, así como evite la circulación de camiones con exceso de peso por la vía.

Desde una perspectiva de competitividad, esta estrategia permite mantener el valor de la infraestructura en $220 millones, un logro que suele ser difícil de alcanzar en la inversión pública convencional, donde las infraestructuras suelen deteriorarse rápidamente después de su entrada en funcionamiento, perdiendo gran parte de su valor en pocos años. Esto implica un desperdicio de recursos financieros que podrían destinarse a contratos de servicios de operación y mantenimiento, generando gradualmente un stock de infraestructura que impulse la competitividad. En definitiva, la calidad y el mantenimiento de la infraestructura están estrechamente vinculados con la competitividad económica de un país.

Por otro lado, la implementación de un programa de contratos de servicio para la operación y mantenimiento de infraestructura y servicios públicos puede impulsar un Programa de Empleo Permanente al contratar empresas especializadas en estas actividades. Esto, a su vez, crea oportunidades de empleo para una amplia gama de la población, disminuyendo la dependencia de programas asistenciales. En este sentido, con el propósito de garantizar la sostenibilidad de la infraestructura construida mediante el mecanismo de obras por impuestos (OxI) o la inversión pública, se generan puestos de trabajo. Tomemos como ejemplo el mantenimiento, en particular el rutinario, que requiere tanto mano de obra no calificada como personal de nivel medio, lo que representa una valiosa oportunidad de empleo para diversos segmentos, alejándonos así de un esquema asistencialista.

Finalmente, otro objetivo crucial es ampliar la utilización de contratos de servicios, que son aplicables tanto a la operación y el mantenimiento de la infraestructura generada a través de OxI o APP, como a la provisión de servicios intermedios y públicos a la población, trasladando la responsabilidad de la inversión, operación y mantenimiento a operadores especializados. Un ejemplo claro es la oferta de servicios de internet y telecomunicaciones mencionados anteriormente. En este caso, basta con estructurar un contrato basado en niveles de servicio que especifique la cantidad, el precio y los estándares requeridos para la prestación de estos servicios, dirigidos a ciertas poblaciones y a cargo de un operador especializado. En este contexto, el stock de la infraestructura competitiva se acumula en el sector privado, sin embargo, desde una perspectiva de competitividad nacional, es igualmente efectivo que este stock de infraestructura competitiva se encuentre en el sector público o privado, siempre que se mantenga en buen estado y operación.

Los plazos

Dado que la operación y el mantenimiento tienen un impacto significativo en la competitividad de un país y sirven como una herramienta efectiva para la generación de empleo, es esencial que estos contratos se extiendan a largo plazo.  La extensión en el periodo de los contratos, justifica la realización de inversiones que se amortizan en plazos más amplios, lo que, a su vez, conlleva a una reducción de los costos mensuales del servicio en comparación con los contratos a corto plazo.



[1] La estrategia de mantenimiento con pavimento económico consiste en mejorar las vías, a través de la implementación de actividades de conservación de infraestructura vial, mediante contratos en los cuales las prestaciones se controlan por niveles de servicio, que se pagan por resultados y no por volumen de trabajo. En ese marco, la estrategia aplicada depende de la cantidad de tráfico de la zona. Es decir, en zonas con poco volumen de tráfico se aplica un pavimento básico que es una tecnología intermedia entre afirmado y asfaltado tradicional.

[2] En el año 2006 se impulsó el programa Proyecto Perú, para el mantenimiento y mejoramiento de los ejes viales de la red nacional, lográndose intervenir en casi 14,000 km (Conexión ESAN, 06 de noviembre)

[3] Se ha mencionado el caso del MTC con el Proyecto Perú, pero también Essalud tiene una cantidad importante de estos contratos bajo esta modalidad en servicios de hemodiálisis y otros servicios asistenciales.

[4] Crecimiento Económico, Pleno Empleo, Estabilidad de Precios, Equilibrio en la Balanza de Pagos, Reducción de la Desigualdad, Fomento de la Innovación y la Competitividad, Estabilidad Financiera, Desarrollo Sostenible, Mejora del Bienestar Social, Promoción del Comercio Internacional, entre otros.

[5] Hay varios índices de servicio para evaluar el buen estado, operación, desempeño y calidad de una carretera. Algunos de los índices de servicio comunes que podrías utilizar incluyen:

Índice de Rugosidad (nivel de rugosidad de la superficie), Índice de Distorsión (planitud de la superficie), Índice de Desgaste del Pavimento, Índice de Fisuras (cantidad y gravedad de las fisuras), Índice de Drenaje (manejo del agua de lluvia, Índice de Capacidad de Carga, Índice de Seguridad de la carretera, Índice de Congestión, Índice de Mantenimiento Preventivo (calidad y efectividad), Índice de Satisfacción del Usuario.

La elección de los índices de servicio específicos dependerá de los objetivos de supervisión.

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