El mes pasado expliqué lo que eran las coberturas paramétricas ante desastres naturales, aprovechando la mención del proyecto de Cat Bond que se está manejado al nivel de la Alianza del Pacífico. Cabe mencionar también que recientemente se ha comentado el hecho de que la Autoridad para la Reconstrucción Con Cambios (ARCC, o ARC para otros) también se está uniendo a la campaña de la promoción de los seguros para los activos públicos en asociación con APESEG, el gremio de las empresas de seguros. Una excelente razón para ello es que sólo el 7 % de los activos públicos dañados por el Niño Costero estaban asegurados, una proporción de las más bajas que se hayan podido ver a nivel comparativo internacional. Otro de los temas que promueve APESEG a la vista de lo sucedido en el Niño Costero con la mayoría de la gente afectada es un seguro catastrófico para los hogares de menores recursos en base a una cobertura paramétrica.

Estos dos temas merecen ser comentados.

Para empezar, les doy el link al reciente artículo publicado por El Peruano al respecto.

http://www.elperuano.pe/noticia-seguros-contra-desastres-naturales-62173.aspx

Sé perfectamente que no hay mucha gente que lea El Peruano. Pero al mismo tiempo, no me ha parecido ver que en otros medios de mayor lectoría se haya retomado esta información con la importancia que merecía, y eso es bastante preocupante.

Primero, el tema de promover el mayor aseguramiento de los bienes públicos. En realidad, es algo que desde el gobierno anterior se ha estado proponiendo desde su interior, incluso con la asistencia técnica del Banco Mundial, lo que está explicado en la Estrategia Integral de Protección Financiera frente a Desastres Asociados a Fenómenos Naturales publicada por el MEF en julio del 2016, donde el tema está bien identificado como una de las agendas pendientes. Lo que pasa es que hay un tema de voluntad política al más alto nivel, que siempre ha faltado; el MEF es solo uno de los jugadores clave en este tema. Hay otro que se llama la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), que depende del Ministerio de Vivienda; la SBN no ha mostrado hasta ahora mayor interés en el tema.

Y también, desgraciadamente, están las mismas entidades públicas, a las cuales no les interesa hacer ese gasto, no sólo por falta de cultura, sino porque no es un gasto que rinda mucho políticamente cuando la situación está normal: siempre la mentalidad de ver al pago de primas de seguros como un sobrecosto inútil, que es la reproducción fiel de la mentalidad nacional ultra-mayoritaria, como lo muestran numerosos estudios (hasta los que tienen los medios de pagar seguros son reacios a hacerlo). Y no hay nada que sancione este comportamiento. Se ha mejorado la Ley de Contrataciones y Adquisiciones en algunos puntos para favorecer la contratación de seguros, pero no se ha ido suficientemente lejos en esa vía a pesar de propuestas en ese sentido; una de las razones parece ser además que es un “gasto mal visto” por no pocos funcionarios, porque contablemente es gasto corriente (contra el cual hay un prejuicio muy arraigado en la función pública peruana a causa de malas experiencias del pasado), olvidando que económicamente, es un gasto anexo a la inversión publica como lo es el gasto en mantenimiento, otro rubro muy poco popular entre los políticos y la función pública (¿Cuántas oficinas generales de administración descuidan este tema?), y que sin esos gastos corrientes, la inversión pública se puede echar a perder muy fácilmente, incluso generado incidentes de riesgo operacional gravísimos; no asegurar y no mantener debidamente los bienes públicos puede terminar costando muy caro, incluso vidas humanas en lo que respecta al mantenimiento.

A modo de comparación, en Colombia, al funcionario público que le agarre un desastre natural con los bienes a su cargo no asegurados, le puede ir muy mal. Además, están desarrollando esquemas de aseguramiento corporativo de bienes públicos a través de Colombia-Compra Eficiente (algo así como Perú Compras, pero sin el carácter aún incipiente que tiene aquí); las contrataciones “corporativas” es decir grupales, tienen la gran ventaja de ofrecer al mercado asegurador contratos de mayor volumen, a los cuales les puede interesar más postular; actualmente el sector público es poco atractivo por su manera de trabajar, y termina, al tener pocos postores, pagando mucho más de lo que debería.

Uno de los factores claves, es que la SBN no depende del MEF, no está bajo su “rectoría”, cuando en realidad se trata de administración de activos públicos no financieros (que sin embargo pueden rendir buenos ingresos financieros al Estado; hay países donde incluso son una fuente muy importante de ingresos estatales; la Región Administrativa Especial de Hong Kong en China es un caso extremo, algunos hablan de “impuesto escondido”); por ello al MEF le es difícil tener información completa sobre esos activos públicos lo que es una aberración. Además la misma SBN no tiene todo el poder que debería tener frente a las otras entidades públicas, peor aún en el marco de nuestra fallida descentralización. Sin cambiar eso, y sin mejoras adicionales a la normativa de contrataciones, que incluyan el reforzamiento de Perú Compras con expertos en seguros y sin verdadera obligatoriedad absoluta del aseguramiento de los bienes públicos (que tampoco existe en razón de una normativa que permite a las entidades no priorizar el tema en su presupuesto), sobre todo los inmuebles y sus contenidos (cosas que ya se propusieron antes), lo que pueda decir la ARCC y los esfuerzos de la APESEG para contribuir a que el Estado deje de perder tontamente tanto dinero cada vez que hay un desastre, podrían terminar en buenos deseos, sin un cambio real. Hay países donde la administración de los bienes nacionales se encuentra en una unidad del Ministerio de Hacienda.

Como ya sabemos, en el Perú, dentro de la función pública hay una resistencia extremadamente fuerte a los cambios verdaderamente sustanciales, se hacen toda suerte de cambios en los ROFs (reglamentos de organización y funciones) pero en la práctica las cosas no cambian, o cambian un poco, y luego se van diluyendo en el tiempo para volver de facto al “status quo ante”, muchas veces con la técnica de deshacer lo que se avanzó antes, que es también una manera hábil de dar la impresión de que se está haciendo algo, puesto que se utiliza efectivamente mucho tiempo y muchísimas horas-hombre en dicho empeño (para en realidad retroceder). En este caso, si un día se pone a la SBN bajo el MEF, para modernizar la gestión de los bienes públicos y articularla con la política de generación de ingresos públicos, al mismo tiempo maximizando los ingresos y minimizando las pérdidas via la gestión integral de riesgos, eso sólo sería un primer paso; luego vendría la parte verdaderamente difícil, la implementación.

En cuanto al tema de un seguro catastrófico que sea más asequible, especialmente para los sectores de menores ingresos: hay diferentes esfuerzos al respecto, como el seguro agrícola catastrófico, que el gobierno anterior buscaba ampliar y modernizar con la asistencia técnica alemana. Pero saliendo de ese tema relativamente especializado, tenemos efectivamente el de las viviendas, que es un problema tanto más acuciante, por cuanto la informalidad de la mayoría de las construcciones hace muy difícil incluso la “asegurabilidad” de la mayoría de las viviendas, aún cuando se lograra hacerlo a un costo bajísimo. En dicho contexto, la propuesta de APESEG de una cobertura paramétrica que permitiría solventar el gasto de microseguros catastróficos de bajo costo para dichas viviendas es una idea interesante que merece ser explorada; después de todo, el mercado reasegurador ha estado introduciendo muchas innovaciones estos últimos años, tales como coberturas post-evento de indemnizaciones futuras; el mercado, con la aparición de inversionistas especializados en riesgo catastrófico, ha estado aceptando cosas que no se podían imaginar antes; ¿entonces, por qué no una suerte de reaseguro “macro” a nivel estatal para ofrecer seguro a gente que normalmente no lo obtendría? Y efectivamente, si ello conlleva un elemento de subsidio, también podría defenderse en mayor medida una obligatoriedad, como se ha logrado en algunos países más desarrollados; en cambio, acá sí recomendaría mucho calibrar bien las cosas para evitar un “riesgo moral” como en ciertos estados norteamericanos donde se ha estado asegurando inmuebles que estaban de manera manifiesta construidos donde no se debía construir (y ahora estos sistemas obligatorios o semi-obligatorios están con serios problemas financieros debido a los últimos huracanes y tormentas tropicales).

Pero además, dentro del universo de viviendas realmente asegurables, existía ya en el gobierno anterior un esfuerzo conjunto del MEF, la SBS y APESEG para desarrollar un pool doméstico de seguro o reaseguro catastrófico (como se hizo en Turquía o en Indonesia por ejemplo), con asistencia técnica de una entidad multilateral. Hace un par de años, el asunto llegó a comentarse en la prensa, pues al haber mencionado APESEG la posible exploración de un sistema de obligatoriedad también inspirado en experiencias de otros países (en Nueva Zelanda, cuando hubo los dos terremotos de Christchurch en el 2010 y 2011, ese sistema fue de gran ayuda para muchas familias), dicho gremio se encontró con por lo menos un editorial algo agresivo en contra de esa posibilidad. Personalmente, tengo algunas dudas en cuanto a la obligatoriedad absoluta, pero no por las razones ideológicas que he escuchado o leído a menudo, sino más bien por razones prácticas en algunos casos: hay gente que considera su casa más por el valor potencial de venta del terreno; muchas veces el problema va a radicar en la posibilidad de ofrecer un costo razonable sin que sea una carga excesiva para las finanzas públicas, pero al mismo tiempo, un fuerte volumen permite justamente abaratar los costos de manera muy significativa, y es lo que logró Turquía acelerando la penetración de los seguros contra terremotos de una manera espectacular.

En general, la experiencia mundial muestra que es muy difícil desarrollar la penetración del seguro catastrófico sin un grado de obligatoriedad (y hablo de aquella que no depende de que exista un préstamo hipotecario); un ejemplo típico es Suiza, donde por su estructura institucional muy federal, con regulaciones cantonales, esa obligatoriedad es poco extendida (salvo en Zurich), y donde existe un “pool” voluntario muy original por sus mecanismos de mutualización y solidaridad para uniformizar y bajar primas, que agrupa a las 11 mayores empresas y 7 cantones (GUSTAVO por sus iniciales) para cubrir desastres recurrentes en un país muy montañoso con muchos lagos y ríos, y numerosas zonas muy “encajonadas” donde es casi inevitable estar “mal ubicado”, con caídas de piedras, deslizamientos de terreno, inundaciones, granizo, avalanchas de nieve, y fuertes ventarrones bastante frecuentes (pero no abarca a los terremotos, a pesar del elevado riesgo sísmico del país; la filial del grupo alemán Allianz se ha aliado en cambio con uno de los mayores prestamistas hipotecarios del país para incluir dicho seguro, que ese prestamista paga).

Lo dejo para la reflexión pero se debe tener claro que el Perú es un país escandalosamente sub-asegurado visto su exposición al riesgo de desastres, y que todos los esfuerzos y buena voluntad al respecto como los descritos son bienvenidos; lo que no se puede hacer es tener visiones ideológicas, o tenerle miedo a ciertas reformas clave y/o a trabajar con el sector privado, y abandonar esfuerzos que ya estaban bien encaminados con una visión de largo plazo para reducir los costos para la economía y para las finanzas públicas, un esfuerzo de largo plazo (las historias de éxito tomaron muchos años) que trasciende a los gobiernos sucesivos.